回歸，意味着香港成為中華人民共和國的一個特別行政區，也意味着香港必然要採用行政主導體制，只有這樣才能體現國家主權。

一方面，這種體制與三權分立有明顯區別。從憲法學或政治學角度看，三權分立下的三權是三個平行主體之間的制衡關係，美國是最為典型的代表。在香港，基本法第四十三條明確規定：「香港特別行政區行政長官是香港特別行政區的首長，代表香港特別行政區」；「香港特別行政區行政長官依照本法的規定對中央人民政府和香港特別行政區負責」。由此可見，特首具有「超然」的法律地位，其與立法會和法院的地位不是平行的。

另一方面，這種行政主導體制也有別於香港舊行政主導體制。回顧基本法的起草歷史，就可以看出起草者對特首法律地位的「革命性」規定。誠如中聯辦張曉明主任所說：「一方面，它廢棄了原有政治體制中的糟粕元素，特別是殖民統治色彩、港督大權獨攬等，增添了新的元素，特別是民主和自治的元素，包括：行政長官和立法會由選舉產生，最終達至普選目標；行政會議和立法會不再是作為總督的諮詢機構而存在，而是成為真正的協助行政長官決策的機構和真正的立法機關；終審權下放至香港本地等等。」同時，基本法也增加了對特首的制約因素，比如法院可以審核特首行為是否符合基本法，以及立法會對特首的彈劾權等等。

這些「革命性」規定的存在，並不等於說香港已經實行三權分立。曾任基本法起草委員會秘書長的李後，在他《百年屈辱史的終結│香港問題始末》一書中，詳細介紹了當年基本法起草期間未採用三權分立體制的過程。這應該是一個很有說服力的註腳。

行政主導六項具體內容

根據基本法規定，行政主導體制大致可以體現在政府與立法會的關係方面：（一）特別行政區政府擬訂並提出法案、議案，由行政長官向立法會提出，政府擁有立法創議權；（二）政府提出的法案、議案應當優先列入立法會議程；（三）立法會議員不能提出涉及公共開支、政治體制及政府運作的法案、議案，這方面的法案、議案只能由政府提出；（四）立法會議員提出涉及政府政策的法案、議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意；（五）立法會通過的法案須經行政長官簽署、公布，方能生效。行政長官有權拒絕簽署法案，發回立法會重議，甚至在一定條件下解散立法會；（六）行政長官決定政府官員或其他負責公務的人員是否向立法會作證和提供證據。

可見，政府與立法會的地位不是平行的。雖然立法會有調查政府行為的權力，但是這種權力是有明顯邊界的：第一，這種調查權應該是立法權的一項輔助權能；第二，這種調查權不能跨越司法權。

由於特首的超然地位，其在行使有關職權中也應當注意貫徹行政主導的思想。基本法第四十八條規定了特首的具體職權，其中的兩項職權尤其重要：一項是負責執行本法和依照本法適用於香港的其他法律；另一項是決定政府政策和發布行政命令。這兩項職權都被有限使用，故需要特別點評。就負責執行基本法和其他法律而言，特首第一次在游梁議員資格司法覆核中使用這項權力。二○一六年十月，立法會主席梁君彥裁定五名候任議員的宣誓無效，包括「青年新政」的梁頌恆、游蕙禎及姚松炎、劉小麗、黃定光，但允許他們（尤其是游梁）重新宣誓。在這緊急關頭，特首連同律政司提起司法覆核，並申請禁制令禁止游梁兩人再宣誓。應該說，在這起案件中，特首執行基本法第一○四條規定得到了社會的廣泛支持。

善用行政命令強化管理

就發布行政命令而言，澳門政府用的比較多，而香港政府較少使用。一九九七年，董建華特首發布《公務人員（管理）命令》。雖然此命令受到司法覆核挑戰，但被法院認定合法。二○○五年曾蔭權特首簽署《執法（秘密監察程式）命令》，允許多個執法部門執行秘密監察和截取信息。但有人認為有關命令違反了基本法第三十條關於「香港居民的通訊自由和通訊秘密受法律的保護」的條款，並提起司法覆核。其後，法庭判民間司法覆核勝訴，有關行政指令在半年後被撤銷。顯然，基本法並沒有明文規定行政長官擁有何種「行政命令」的決定權，但行政命令往往會受到批評，並認為等同立法。而行政命令是基本法規定的，也是行政主導體制的一個重要體現，應該重點研究。

美國由第一任總統華盛頓開始，每一位總統都發布過行政命令，至今已經有超過一萬三千道命令。行政命令用於指導行政官員的行動；不遵從的後果是被免職。毫無疑問，行政命令也會受到司法覆核的挑戰。據統計，美國法院至今只推翻了兩個行政命令，說明絕大多數行政命令能夠經受司法覆核挑戰。與此同時，美國國會也可以靠通過立法或拒絕批准撥款以阻擾行政命令的實施，但因為程式複雜而未有行政命令被國會推翻過。

美國有成熟的民主機制和法律，但遇到像恐怖主義威脅的時候，政府也要使用行政命令作為重要補充，為的就是維護安全和重大公共利益。顯然，新任特首所面臨的一個重要課題，就是如何建立政治理念一致的管治班子和率領政府團隊有效施政、推行改革和維護社會穩定。因此，如何善用行政命令，也是新特首必須研究的新課題。

香港城市大學法律學院教授