在今年的《政府工作報告》中，李克強總理專門指出：「要推動內地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃，發揮港澳獨特優勢，提升在國家經濟發展和對外開放中的地位與功能。」這段話釋放出幾個重要資訊：第一，要建立粵港澳大灣區（「大灣區」），走共同發展之路；第二，港澳優勢依然存在，不可因其經濟低速增長而低看。概言之，大灣區是從國家層面首次提出的新國策，其意義非同小可。
大灣區與國家「一帶一路」的倡議並行不悖，且緊密聯繫。換句話說，必須在「一帶一路」的大格局下考慮大灣區的重要意義，因為成功的大灣區可以成為21世紀海上絲綢之路的核心樞紐和重要支撐點。就此而言，大灣區與世界上其他國家的灣區（如東京灣區、三藩市灣區和紐約灣區）具有幾個不同點：第一，大灣區是「一國兩制」深化發展的結果，需要不同制度的優勢互補和有機配套；第二，大灣區的目標是同時發展金融、科技和產業，並且打造世界最大的海港群和空港群，打造世界最大的金融中心之一。所以，將大灣區簡單地視為CEPA或「粵港澳緊密合作區」的升級版是欠妥的，因為CEPA所考慮問題的背景與大灣區具有本質的不同。當然，也有必要在大灣區範疇下考慮CEPA更加具體的實施措施，為大灣區添磚加瓦。
三地錯位合作相互協調
大灣區會更加突出優勢互補和有機分工，與以前的CEPA或粵港澳緊密合作區不同，大灣區不應是三地平行合作，而應是三地錯位合作。2017年7月1日，在習主席見證下，香港政府、澳門政府、國家發改委及廣東省政府共同簽署了《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協定》（《框架協定》）。《框架協定》根據粵港澳三地產業優勢，提出各自分工。其中，廣東省主要構建科技、產業創新中心和先進製造業、現代服務業基地；香港主要鞏固和提升國際金融、航運、貿易三大中心地位，強化全球離岸人民幣業務樞紐地位和國際資產管理中心功能，推動專業服務和創新及科技事業發展，建設亞太區國際法律及解決爭議服務中心；澳門主要建設世界旅遊休閒中心，打造中國與葡語國家商貿合作服務平台，建設以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地。這種定位思路是非常有意義的，可以防止惡性競爭和重複投資。沒有這種思路，則大灣區不可避免重複過去「泛珠三角合作」、「粵港合作聯席會議」、「深港合作會議」、「港澳合作會議」、CEPA等平行合作的老路。最為理想和必須的做法，就是在中央的主導下（至少成立一個超越三地的領導機構）協調三個大區域的有機合作。
大灣區是一國之下三個大區域（香港、澳門和廣東省下9個城市）的緊密和有機合作。如何合作才是上策？應該是要先討論好新的產業政策和新的法律制度。道理非常簡單，好的營商環境和法律環境才是大灣區成功的關鍵。雖然，大灣區在「一國兩制」下的融合過程可能比較複雜，但正因為有「一國兩制」，不同法律制度之間也可以優勢互補，使得有關的法律安排更加成熟和有效。從目前情況看，大灣區需要考慮以下的合作：第一，三地律師業的合作，為大灣區的經濟活動提供法律保障；第二，法學教育的合作，培養有大灣區意識的法律人才和人才流動；第三，加快大灣區的人員流動；第四，建立統一的稅收制度，讓在大灣區工作的人士只要繳交原居地的稅即可；第五，打造適合大灣區的爭端解決制度，等。毫無疑問，大灣區現時還在進一步規劃過程當中，故此大灣區往後在法律上的具體框架，還需要小心去研究。
法律合作的機遇與挑戰
在「一國」之下，大灣區的三個大區實施三種不同的法律制度，需要有意識地加強合作。但也必須看到現實的阻力和挑戰。以香港為例，在目前政治架構沒有根本改變、部分港人反對「融合」、堅持「隔離」（或極端分子要求「港獨」）立場的背景下，大灣區的推進難免會遇到巨大的阻力。而最大的阻力就是來自「國家觀念」或「國家利益」的缺失，這個問題不解決，大灣區難以順利運作。也只有在中央強有力的主導下，三地政府才會更加重視和推動。
以司法合作為例，回歸以來內地與香港已經達成五項民商事司法合作協定：1.《關於內地與香港特別行政區法院相互委託送達民商事司法文書的安排》（1998年12月）；2.《關於內地與香港特別行政區相互執行仲裁裁決的安排》（2000年1月）；3.《關於內地與香港特別行政區法院相互認可和執行當事人協議管轄的民商事案件判決的安排》（2008年7月）；4.《關於內地與香港特別行政區法院就民商事案件相互委託提取證據的安排》（2016年12月）；5.《關於內地與香港特別行政區法院相互認可和執行婚姻家庭民事案件判決的安排》（2017年6月）。就這些協議看，還存在繼續細化的空間。主要是區際司法協助的層面不夠寬泛與完善（例如送達安排僅規定了委託送達途徑）；行政監督協作制度缺乏有效構建（例如粵港澳律師業聯營合作的監管問題）；資訊查詢與共用機制尚未建立，等等。大灣區的思路對解決這些具體問題會有促進作用。
毫無疑問，除了民商事合作之外，將來還必須加快考慮刑事司法合作問題，保障大灣區民商事合作的良性發展。這裏的障礙仍然在於國家觀念的問題，「兩制」被過分放大，國際原則被過分強調，導致刑事司法出現零合作。因此，如果想要促進兩地的民商事進一步合作，刑事司法協助也必須加快跟上。
香港城市大學法學院教授
