2017特首選舉激戰正酣，建制內外波譎雲詭，「民間公投」暗影浮現，甚至社民連鐵桿反對派「長毛」梁國雄也一改「三不」立場而決意參選，攪局之餘，爭當「泛民共主」。從反對派積極參選選委會及特首的政治姿態中，可以看到「港獨」激進路線已經「由盛轉衰」，以及反對派傳統立場向體制內迴旋式重生與競爭的趨勢。

　　這些變化儘管增加了香港特首選戰的不確定性，卻印證和提升了選委會制度作為間接民主制度的正當性。選委會制度以功能代表制為基礎，不同於普選民主制下的「一人一票」模式，但也可以稱為民主制度，具有民主正當性和代表性。選委會制度是「社會本位」，普選民主制是「個人本位」，二者有不同的社會結構與代表性預設。前者偏於保守，後者偏於激進。所謂香港民主發展的「循序漸進」，就是這樣一種從「社會本位」向「個人本位」的制度發展過程，是逐漸完成以及混合構成的。

　　新特首的兩項憲制性責任

　　當然，選委會制度是「雙普選」實現前的法定選舉制度，在傳遞與代表民意方面確實存在一定欠缺，而這正是需要凝聚共識加以改革的。作為香港民主遊戲，參與要比破壞更加有利於香港民主發展，更多參與者在既定規則下展開合法競爭，有助於提升制度的民主正當性和認受性。八．三一決定提出了一種有限制的普選民主框架，實質是在提名環節保留了以功能代表制為基礎的提名委員會制度，而在選舉投票環節則開放給全體選民「一人一票」選舉，從而具有混合選舉制的特徵。此次因政改失敗而沿用2012年選委會模式，提名與投票均由選委會承擔，是以功能代表制為基礎的間接民主選舉制。「小圈子選舉」只是反對派的政治攻擊性修辭，不符合基本法構造這一制度的初衷與民主內涵，也不符合本次選舉展現出的競爭性和開放性特徵，但如何在具體程式和機制上引入更為公開、透明和富有競爭性的選舉，則是需要檢討和改進的。

　　選舉看政綱，但有意義的政綱必須具有合法性及可操作性。筆者無意考察比較各位特首參選人的具體政綱細節，但認為重啟政改和23條立法是新特首順利施政必須承擔的兩項憲制性責任，均出於基本法規定。特首負有實施基本法的職責，及在雙普選程式中負有重要的程式性義務，同時基本法第23條的本地立法亦成為特首的實際責任。參選人曾俊華的政綱中就包含了這兩項責任，其他參選人亦不可能明確予以否認。重啟政改主要回應的是香港本地民意，而23條立法則合理回應了國家關切。特首之合法性與憲制責任具有雙重來源：其一是香港選民（選委會）的政治委託；其二是中央的實質任命。也因此，香港特首不僅是香港特區政府的首腦和特區行政長官，還是中央任命的地方行政首長，具有雙重身份屬性與職責，是中央與香港地方的「超級聯繫人」。這種雙重負責制決定了香港特首需要同時回應本地民意和中央關切。

　　當然，即便在「重啟政改」的大命題下，仍然有細節出入，大體可以分為「無條件論」和「有條件論」。這裏就涉及對中央八．三一決定之法律屬性與效力的認知和認同問題。「無條件論」為偏於激進的反對派所持有，他們認為政改既然失敗，立法會否決政府提案等同於否決八．三一決定，因此重啟政改就是推倒一切前提重來。這在法理上是沒有依據的。因為八．三一決定雖然因應政改「五步曲」而作出，從其具體內容來看卻具有規制2017之後特首選舉程式的一般效力，等同於普遍性立法，並非只能適用一次的行政性決定，而香港立法會作為本地立法機構，更無憲制性權威和能力去否決中央決定，其投票結果的法律效力僅限於否決了特區政府的政改提案，而絕不能作為提案的更高法律基礎。「有條件論」則是建制派和中央共同認定的立場，認為政改可以繼續開展，但應以八．三一決定為基礎。

　　其實，對於八．三一決定規制政改的合法效力，嚴肅的香港精英尤其是法律界人士不可能否認，但他們真正希望詢問的是：八．三一決定限制過嚴，連落三閘，可否適度放寬？實際上該決定是因應「佔中」前夕的嚴峻形勢作出，是立法者進行政治裁量的結果，其放寬在法理與政治上當然是可能的，但需要以立法者「疑慮」的適度消除為前提，也就是香港反對派出現轉向「忠誠反對派」的顯著趨勢，以及中央與特區政治互信與香港社會秩序得到結構性修復。中央內部的「大和解」思路就是朝這個方向設想和準備的，但這需要香港反對派本身與「港獨」力量嚴格切割，並逐步收縮其激進化的言論與行動。否則，反對派的「港獨」化只能倒逼中央內部的「大鎮反」，於重啟政改及香港民主發展毫無助益。

　　清晰說明政改「放寬預期」

　　反對派內部的理性力量其實看到了「港獨」發展不僅僅危害國家安全，更拖累香港民主前景，故有邀請彭定康來港「滅火」的止損舉措。總之，香港民意包括選委取態，對於特首參選人如何具體設計「重啟政改」綱領關注極大，這一關如果過不好，選舉工程將異常艱苦，民意認受性也將大受挑戰。這對最為熱門的林鄭月娥是最重要的考驗。作為上一次政改工作的實際負責人，其在重啟政改上應當繼續前進，給民意期待一個富有意義的回應。作為建制派候選人，重啟政改當然是「有條件論」，但條件本身是特定情勢和立法者裁量的結果，是可以經由中央與特區雙方的互動而加以修正放寬的。誰清晰地說明了「放寬預期」，誰的選舉工程就將柳暗花明。否則，泛泛地談論「重啟政改」會有老調重彈之嫌，未必能真正吸引選民和選委。當然，重啟政改並非單純的香港本地事務，需要與中央預先進行必要的政策溝通，否則空頭許諾不僅無法實現，還會引起中央反感以及後續的選民厭惡。

　　立法是老問題了，但並未得到妥善的解決。23條立法本來是中央責任，基於維持香港繁榮穩定及信任香港而通過基本法委託於本地立法，可是國家安全本身在香港社會的價值序列中並不優先，甚至被想像和建構為「專制」外衣，所以有了2003年的七一大遊行。香港人理解的「一國兩制」，通俗而言就是既往政策行話裏的「井水不犯河水」，但這是「兩制」關係的不甚嚴謹的形象化描述，其實並不嚴格符合基本法整體秩序的要求。國家安全是籠罩「兩制」的「一國」核心法益，是「井水」與「河水」的共同源頭，因為沒有國家安全，具體的自由與繁榮的地方利益很難得到切實保障。

　　23條立法有緊迫性

　　反23條立法反映了香港社會對內地體制的不信任，以及對23條立法之憲制義務屬性的誤判。香港本地承擔23條立法不是一種權利，而是一種國家信任推定下具體承擔的憲制義務。在經過長期討論和反覆修訂後，如果香港社會及香港立法會仍然無法完成23條立法，則可視為對這種憲制義務的不作為，不僅有關責任官員需要被嚴格問責，而且相應的立法委託也可能被收回。

　　當然，基本法第23條並未就如何收回立法委託規定具體程式，但不能否認中央具有相應的合法權力，具體法律機制上可以通過第23條釋法或修改的方式明確收回委託的程式，比如明確給出5年寬限期。收回委託的正當理由在於：其一，受託人主觀怠惰，無法合理完成委託任務；其二，受託人客觀無能，無法在本地程式中推行立法。這實際上給了香港社會及香港特區政府以必要的憲制性壓力，敦促其積極承擔起本地立法責任來維護國家安全。同時，完成23條立法也可視為修復中央與特區政治信任危機關係的積極步驟，有助於對「重啟政改」之實質條件的放寬，換取香港民主發展更為優越的制度基礎。政治是可能的藝術，也是妥協的藝術，特首選戰過程必然圍繞23條立法議題展開博弈，誰能陳明利害，給出合理方案，周全中央與地方關切，也是重要的得分點。

　　需要補充一點，反「港獨」只是國家安全的極端環節，第五次人大釋法有效規管了香港的選舉秩序與宣誓秩序，防範了「港獨」力量對建制框架的「合法」滲透，但未能解決涉及國家安全的治安秩序問題，而香港本地已有法律資源和司法立場又不可能有效填補這一空白，因此23條立法仍有緊迫性和必要性。不過，基於「一國兩制」的根本法前提以及香港社會的自由本質，23條立法應注意與內地國安法適度區隔，並做好與香港本地法律秩序的有效銜接，這也是立法成功的重要基礎。

　　當然，超越特首選戰，我們還應具有謹慎樂觀的心態看待香港民主發展議題，它不是中國政治的「他者」，而是我們自身的命運和命題。新特首負有歷史性使命，溝通國家與本地民意，推進23條立法和重啟政改。香港如何走出「過度政治化陷阱」以及「國際干預依賴症」，關鍵就在於香港人自身的自治民主能力，以及國家對香港之「政治特區」戰略角色的認知與運用，而新特首正是超級聯繫人和獨特橋樑。我們期待着這樣一位「歷史轉折中的特首」，以及香港與國家之命運共同體的締造。而香港之命運與前途，只有將民主發展與國家建構統合思考，只有「走出香港，融入國家」，才可合理而有效地展開。新香港需要新民主，也需要新國家，香港反對派應有必要的政治胸襟和新歷史觀，看待變遷中的香港民主與國家治理，此次特首選戰或許會是一個有意義的歷史轉捩點。　　　　　　　　

　　北京航空航天大學法學院副教授，一國兩制法律研究中心執行主任