行政長官選舉不僅僅是香港內部之事，而是涉及到國家主權、涉及到中央管治權、涉及到「一國兩制」原則。全國人大常委會委員長張德江三月四日在出席政協港澳聯組會議時指出，中央對行政長官的任命是「實質任命」，不是「橡皮圖章」。這是重申了基本法的明文規定，實際上亦是在提醒香港各界：中央對行政長官選舉擁有絕對主導權。連日來，正在北京參加「兩會」的港區代表委員在熱議委員長講話的深刻內涵，香港社會各界也從不同角度分析、研究、思考委員長講話的題中要義。那麼，應當如何認識中央的「實質任命權」？
筆者理解為：無論從憲制層面、從法律層面、從現實層面，特首人選的任命與不任命，並不取決於選舉的結果，而取決於當選者能否符合基本法的要求，能否滿足中央對維護「一國兩制」的要求、能否維護國家主權、安全與發展利益的要求；違反這三條底線的，即便是當選也無法得到中央的任命。雖然過去二十年來中央沒有出現「不任命」情況，但不代表這是政治慣例，應當認識這是「權與責」的關係、認識這是「貢獻相衡」的道理，認識「額外授權」是不可能沒有限制的原則。「任命」與否，實際上就是對香港是否確保「一國兩制」不走樣、不變形的綜合測試。
早前現任行政長官梁振英曾指出：「只談選舉不談任命，是不全面；只談任命，不談實質任命是不準確。」中聯辦主任張曉明亦曾指出「中央擁有對行政長官的實質任命權」。而眾多法律界學者亦都多次表明，任命是中央的憲制權力，毋須受制於特區。然而，儘管如此，香港一些人士尤其是反對派不僅不願意面對事實，反而不斷扭曲這一憲制原意，意圖混淆視聽以脅迫中央。因此，準確認識「實質任命權」具有非常重要的政治、法律與現實意義。
實質任命絕非「橡皮圖章」
「實質」的相對就是「象徵」，前者是有法律效力的高度權力，後者只是被賦予的禮節性程序。或許有些人會以為，回歸以來從來沒有中央「不任命」的先例，因此「任命權」成為「政治慣例」、僅是「禮節禮儀」；有人更會舉例說，英女王任命下議院多數黨領袖為首相，就是象徵性任命，只不過是「走過場」。因此想當然地認為中央也應當如此。反對派甚至鼓吹，中央應循過去二十年的慣例，「象徵性」任命特首選舉當選者，甚至「無權拒絕任命」，否則會破壞香港法律傳統，會破壞「兩制」雲雲。這都是極度錯誤的，不僅是對基本法的惡意曲解，是對「一國兩制」中「一國」的輕視淡化，更是對中央管治權的有意否定。
以所謂的英國政治架構為例，英女王任命首相是不依賴成文法的，因此作為一項規則，其約束力來自於普遍的共識和長久的習慣。但基本法已經明文授予中央任命特首的權力，這一規則的效力就不依賴於中央行為的慣常性。進一步說，任命不是來自於憲法慣例或政治慣例，而是來自於憲法與基本法的實質性賦權。就中央而言，是否依基本法對當選者予以任命，是獨立享有的權力，並不依賴於香港特區。而且，中央不予任命的行為不受香港本地的司法審查，特區法院沒有管轄權。因此，中央的實質任命權不是一個「禮節性程序」，而是「實質性權力」；不是一個「象徵性的橡皮圖章」，而是扎扎實實的「具體權力」的真實反映。
地方無權挑戰「國家行為」
有反對派避重就輕，試圖換一個角度去否定中央的權力，故意聲稱「選舉結果不能被推翻」，「不任命就是推翻選舉結果」、「扼殺香港民主」雲雲。這種說法更具有欺騙性。首先，中央不任命是中央層面的決定，與香港本地的選舉結果並沒有直接的法律關連。香港本地的特首選舉，即便是按法例產生當選者，但它沒有權力去制衡或脅迫中央必須去任命。另一方面，中央不作出任命，亦不代表選舉結果不合法。前者是地方層面的政治行為，後者是憲制性決定，兩者不能混為一談。簡單來說，香港無法挑戰「國家行為」；中央不任命，香港就需要按既定法律程序去完成。
中央在行政長官選舉中具有憲制角色，根據基本法，香港是只屬於中央政府的地方行政區域，行政長官是雙首長：特區政府的首長、特區的首長；是雙負責：對特區負責，對中央負責；中央對行政長官有任命權，中央的任命不是「橡皮圖章」，而是實質性的任命，是體現國家主權的行為，也是中央行使對香港管治權力的具體體現。因此行政長官選舉不僅僅是香港自治範圍內的事，也是涉及中央實權的事，關係到「一國兩制」和基本法的正確實施，關係到中央的主權、安全和發展利益，關係到中央對香港的全面管治權。如果一個地方以「已經產生選舉結果」為由，逼迫中央必須「直接任命」，那麼不僅徹底顛倒了權力的主次關係，更是嚴重破壞「一國」的原則，屆時只有中央聽命地方，而無基本的「任免權」，這豈是正常的單一制國家政治制度？
香港必須認清「額外授權」
過去中央從未行使過「否決權」，並非中央無權去做，而是對各種情況的綜合研判後的結果。但是，香港各界應當明白一個基本道理，中央是否繼續「任命」，取決於香港的實際情況，以及當選的特首是否能充分遵循並執行中央的管治權力。當中又涉及一個深層次的「額外授權」概念，也涉及「權與責」、「貢獻相衡」的道理。如果一個地方性區域擁有遠超於一般的自治權，但另一方面又對國家的責任及貢獻不斷弱化，這種嚴重不對稱的情況是不可能「長久」的。基本法賦予香港高度的自治權，甚至於有自己的貨幣、護照、獨立的終審權，這些似乎都被香港人認為是「理所當然」，但是對於這種高度自治愈來愈成為國家主權、安全和發展利益的隱患時，「一國兩制」的基礎已經發生動搖，以上這些「額外授權」，就無必然存在的理由。
國家領導人多次重申「一國兩制」的原則及底線，而這一底線是絕對不能被踐踏的。香港社會尤其是反對派必須明白不只是「港獨」這根紅線不能碰，危害國家主權、安全和發展利益，挑戰中央權力和基本法權威、利用香港對內地進行滲透破壞活動，都是不能逾越的底線。委員長曾說：「講自由、講民主沒有問題，但是要在基本法框架內，在法治框架內，在遊戲規則的框架內。超越這個，就要制裁你、約束你。」「一國兩制」過去二十年取得舉世公認的成功，但也存在隱憂，當國家安全愈來愈成為香港某些勢力衝擊的目標時，當特區已經無法正確落實「一國兩制」時，當選出來的特首會損害中央的管治權時，中央必定會採取堅決的回應措施。
行政長官選舉絕非香港特區事務，關係「一國兩制」的成敗。中央對人選的考察、觀察都是理所當然的。愛國愛港、中央信任、有管治能力、港人擁護，這四項條件所寓含的意義已經十分清晰。符合中央要求的行政長官，同時亦是符合香港廣大市民利益的行政長官，兩者是高度一致的。最終中央「任命」與否，中央就是對香港是否準確貫徹落實「一國兩制」的綜合考核，香港社會無論從整體利益還是未來發展的角度，都應當選出「符合中央要求的行政長官」。
作者係中國和平統一促進會香港總會常務副會長、港區上海市政協常委
