Omicron變種病毒席捲全球，香港正面臨第五波疫情的嚴峻考驗。抗疫和防疫成為特區政府近期的首要任務。儘管各界對「清零」和「共存」有不同看法，不同的抗疫策略有不同的後果和成本，但長遠來看，疫情總有消退之日。因此，支持和配合政府抗疫並不妨礙我們思索和展望疫情結束之後的政治和法律改革，而「緊急法」的修訂，便是特區政府應考慮的法律改革事項之一。
在2019年之前，沒有人能夠預見，緊急權在特區管治中的巨大潛力。現如今，短短三年之內，行政長官會同行政會議四次援引《緊急情況規例條例》（Cap 241，簡稱「緊急法」）授予的緊急權：第一次是在2019年10月4日，行政長官援引「緊急法」，制定《禁止蒙面規例》（俗稱「禁蒙面法」）；第二次是在2020年7月31日，行政長官援引「緊急法」，押後第七屆立法會換屆選舉；第三次是在2022年2月18日，行政長官援引「緊急法」，宣布押後第六任行政長官選舉；第四次是在2022年2月24日，行政長官援引「緊急法」，豁免內地援港醫護相關註冊等法律規定。
香港現行「緊急法」由港英政府制定於1922年2月28日。1997年2月23日，全國人大常委會根據基本法第160條，將「緊急法」和其他不牴觸基本法的原有法律採納為香港特區法律。香港特區終審法院於2020年12月21日在「禁蒙面法」司法覆核終審判決中確認緊急法的合憲性。當下，「緊急法」的合憲性並無懸念。行政長官四次行使緊急權亦獲中央支持和肯定。本文並不從理念上質疑「緊急法」存在的必要性與正當性，而只是從技術上提出，香港現行的「緊急法」仍有完善的空間。如果我們承認立法者和普通人一樣有局限性，那麼我們也能接受，這部制定於一百年前的「緊急法」並不完美且可予修訂。初步來看，香港現行「緊急法」可從以下幾個方面予以完善：
明確「緊急情況」定義
其一，明確「危害公安」（public danger）和「緊急情況」（emergency）的定義。「緊急法」第2條授權行政長官會同行政會議在其認為屬於「緊急情況」或「危害公安」時制定規例。但，何謂「緊急情況」，何謂「危害公安」，「緊急情況」與「危害公安」的關係為何，「緊急法」並未明確。
事實上，除第一次援引「緊急法」時，行政長官明確當時香港存在「危害公安」的情況，其他三次援引「緊急法」時，並未表明到底是基於「緊急情況」還是「危害公安」的情況而行使緊急權。這從側面說明了，法例存在模糊之處。誠然，如所公認，緊急情況複雜多變且難以預測，成文法難以窮盡列舉所有屬於緊急情況的情形。但是，在一百年後的今天，立法技術應當有所進步，讓公眾對緊急情況的範疇有一個合理預期。
其二，明確緊急情況下的領導、協調、執行和負責機制。香港現行「緊急法」授權行政長官自行判斷緊急情況是否存在，並且在其認為存在緊急情況時，制定任何她認為合乎公眾利益的規例，這與行政主導制下行政長官的憲制角色相稱。但是，正如常識和現實所揭示，許多的緊急情況並非行政長官一己之力便可應付。換言之，緊急情況的應對需要建立相對高效且周全的領導、協調和執行機制。在第五波疫情早期，坊間詬病香港公務員參與抗疫的主動性和積極性不足，這或多或少可歸因於法例未明確公務員參與緊急情況應對的責任。
其三，限定緊急情況下制定的規例的有效期。緊急權合憲存在預設了一個前提，即緊急立法與緊急情況一樣，應當是例外且暫時的。在緊急情況結束時，緊急立法應當自動失效或被明示廢止。香港現行的「緊急法」並沒有規定緊急規例的有效期，為因應「修例風波」制定的「禁蒙面法」至今未失效。考慮到香港的「緊急法」制定於一百年前，這種立法技術的落後是可以理解的，但這不代表法律的漏洞應當長期存在。如緊急情況下採取的措施有必要常規化，則應循常規的立法程序制定法律。
應銜接基本法有關規定
其四，明確行政長官緊急權的限制與限度。基本法允許並預期行政長官行使緊急權力因應緊急情況，但是，這種權力並非絕對或者不受限制。行政長官或特區政府的緊急權應有憲法界限。最明顯的，基本法第18條第4款規定，當全國人大常委會決定宣布戰爭狀態或緊急狀態，中央政府可發布命令將全國性法律在香港特區實施。也就是說，當香港特區內的緊急狀況嚴重到某種程度，中央政府便有權介入。因此，「緊急法」應當銜接基本法的有關規定，承認並明確中央和香港特區對不同的緊急情況的管轄權，防止僭越或侵蝕屬於中央的緊急權力。
其五，明確緊急情況下限制人權的限制。除基本法第18條外，《香港人權法案條例》第5條亦涉及緊急情況下的權利限制問題。在「禁蒙面法」司法覆核案中，申請方提出，「緊急法」授權行政長官制定限制人權的規例，不符合《香港人權法案條例》第5條的規定，雖然這個論點未獲法庭採納，但是終審法院亦在判決中明確，對「緊急法」以及任何依據「緊急法」制定的規例須作符合《香港人權法案條例》第5條的解讀。因此，修訂後的「緊急法」應當進一步明確相關規定。
疫情考驗政府的治理能力，也檢驗法律的完善程度。大疫之下，各地政府和民眾都難免受到影響，但是，負責任的政府能夠從疫情的考驗中學習和進步。內地方面，全國人大常委會自2020年4月即啟動了《突發事件應對法》的修訂，並於2021年12月公布了《突發事件應對管理法（草案）》。
以法治為核心價值的香港，也應當在疫情之後有所作為，及時修訂和完善「緊急法」。
廣東外語外貿大學法學院講師
