十二屆全國人大常委會第三十一次會議二十二日在北京人民大會堂開幕。為實現香港特別行政區與全國高鐵網絡的互聯互通，深化香港與內地的互利合作、共同發展，國務院提請全國人大常委會審議《關於批准〈內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施「一地兩檢」的合作安排〉的決定草案》。受國務院委託，國務院港澳事務辦公室主任張曉明作了說明。至此，廣深港高鐵「一地兩檢」方案已經走到了關鍵而決定性的「第二步」。
「一國兩制」實踐中的新問題
從二○○七年香港特區政府提出將廣深港高鐵香港段建設列為十大基建項目之一，到二○○九年行政長官會同行政會議批准興建廣深港高鐵香港段項目，再到二○一○年特區立法會通過興建廣深港高鐵香港段撥款申請，以及特區立法會在二○一六年通過廣深港高鐵香港段工程追加撥款申請，可以說在這十年的時間裏，圍繞廣深港高鐵香港段建設和通關方案就一直存在各種各樣的爭議。
而內地則在短短的十年之間完成了從「四縱四橫」高鐵網到「八縱八橫」的升級，高鐵發展將迎來新的時代。按照國家《中長期鐵路網規劃》，中國鐵路網運營里程到二○三○年將達到二十萬公里左右，其中高速鐵路四點五萬公里左右。廣深港高速鐵路全長一百四十二公里，香港段長二十六公里，全線均以地下隧道形式建設，採用專用軌道，通車後將大大減少由香港以鐵路往來內地各主要城市的時間，同時方便並加強內地人民和香港特區人民之間的文化交流和經濟聯繫，鞏固香港作為區域交通樞紐和經濟中心城市的地位。
張曉明當日在全國人大常委會作說明時表示，「一地兩檢」是「一國兩制」實踐中遇到的新情況，涉及在香港特別行政區境內設立內地口岸以及內地與香港特別行政區管轄權的劃分和法律適用。事實上，在港澳回歸之後的「一國兩制」實踐過程中，也曾不斷遇到過與廣深港高鐵「一地兩檢」方案類似的法律難題。不管是澳門特區新邊檢大樓管轄權變更，還是香港特區深圳灣港方口岸管轄權變更，以及澳門大學橫琴校區的建設與法律管轄，中央政府都是遵循憲法和基本法確立的法律原則和規定，通過創造性的實踐來實施港澳基本法，實現中央管制權與港澳特區的高度自治權的有機結合，為港澳特區發展中的難題尋找合適的解決方案，化解兩地之間的法律障礙，同時也讓「一國兩制」實踐不斷得到豐富和發展。
方案落地考驗兩地人民智慧
為了讓廣深港高鐵「一地兩檢」方案順利落地，中央有關部門和香港特區政府同意就「一地兩檢」採取「三步走」程序作出有關安排。即第一步，內地和香港特別行政區簽署「合作安排」；第二步，由國務院提請全國人大常委會批准相關的合作安排；第三步，雙方通過各自法律程序落實相關的合作安排。
「三步走」的程序設計與安排，既尊重香港特區和內地的法律制度，又通過全國人大常委會的批准程序，為「一地兩檢」方案的合法性做出具有法律效力和權威性的確認。在此基礎上，再由香港特區和內地各自走各自的法律程序，落實具體的合作安排。
「一地兩檢」方案本身具有堅實的法律支撐和制度保障，其更大的合法性基礎則是為香港和內地的聯繫創造條件。在香港回歸祖國二十年的歷史時刻，我們明確提出香港特區發展要融入國家發展大局，從過去香港與內地之間政治區隔到今日的經濟融合，這既符合「一國兩制」的發展要求，也是香港特區成立二十年之際一個新的發展方向。
「君子務本，本立而道生。」這是祖先傳給我們的智慧。今天，我們解決「一地兩檢」難題，也一定要求實務本，切不可簡單以「一國兩制」來否定和阻擋「一地兩檢」方案。今天，我們恰恰應該通過將「一地兩檢」方案順利落地，來實現「一國兩制」實踐的發展。這是我們理解「一國兩制」理論與實踐必須要搞清楚的。簡單地以「一國兩制」為藉口來阻擋「一地兩檢」方案，會把「一國兩制」實踐帶到溝裏去，最終把「一國兩制」帶入死胡同。「一國兩制」是戰略性的制度安排，具有很強的包容性，而這種包容性要在實踐中通過創造性的實踐來得到體現。
同時，「一國兩制」對於香港基本法實踐的適應性也提供了方向性的指引，但絕不是一種簡單地製造政治上的區隔和法律上的障礙。法律自身的正當性在於為問題的解決提供制度支撐，而不是簡單地將歷史難題轉化為法律難題就萬事大吉。我們對於「一地兩檢」問題的解決和香港基本法的規定，切不可做狹隘和封閉的理解。就「一地兩檢」採取「三步走」程序，並特別是由全國人大常委會審議批准相關的合作安排，明確相關的合作安排符合「一國兩制」方針，符合憲法和基本法，明確相關的合作安排的法律效力和落實程序，可以為國務院批准內地在西九龍站設立口岸並派駐機構依法執行職務提供法律依據，也為特區立法機關通過法律程序落實相關的合作安排提供法律依據。
如果我們在這個問題上能夠秉持一種開放的立場和態度，那麼在「一地兩檢」方案落地過程中，作為最高國家權力機關常設機關的全國人大常委會所作出的決定，是具有法律效力和權威性的，其決定本身就是對香港基本法實踐的一種發展。如果我們從歷史的角度來進行認識和解讀的話，就能更深刻地認識到，今天「一地兩檢」方案的提出和順利落地，將為香港特區「一國兩制」實踐打開一片天空。 （上）
南開大學法學院副教授、台港澳法研究中心執行主任
