「一國兩制」是一項重大憲制創新，在港澳以基本法形式進行了「兩制」關係及「一國」內涵的規範構造。「一國兩制」初始設計的主要目標在於平穩過渡與回歸，關注的焦點是主權重新納入「一國」範疇，而在治權設計與治理細節上則預留演進磨合空間。
「一國兩制」作為一種憲制安排，必然包含最低限度的主權建構目標，包含着政治共同體同質性與認同方式的制度推進，具體而言就是基本法中「一國」相關規範的制度化以及兩制互動整合的國家法指向。與兩岸關係所發生的「一中」觀念危機相比，港澳治理中的國家主權與認同危機要低得多。特別是澳門治理，在基本法秩序內較好實現了「一國兩制」的初衷與觀念平衡，體現了「愛國愛澳」，因此張德江委員長早前視察澳門時給予了高度肯定，認為澳門成功的基本經驗在於堅持「一國」之本，善用「兩制」之利，澳門模式是「一國兩制」的優越模式。
對「一國兩制」認識的糾偏
香港介乎澳門與台灣之間，「一國兩制」的制度實驗亦介乎某種中間位置。近年來，香港發生了「佔中」和「港獨」，出現了逸出基本法秩序軌道的本土分離主義。但香港在具體憲制意義上穩定地成了中國主權體系的一個地方特區，中央及特區政府依據基本法有力地回擊了「佔中」與「港獨」的憲制挑戰，依法治港獲得重要進展。因此，香港不可能發展成台灣式的憲制危機，不過與澳門相比，還未達到「愛國愛港」的最優治理形態。由於港澳台的具體歷史、社會與制度差異，「一國兩制」在各自地域只能各自形成經驗模式，三者有共通原理，也有巨大差異。
「白皮書」主要針對香港提出，但香港今日面臨的政治危機與法理爭論有可能在未來澳門的「一國兩制」發展中遇到，故深入探討「白皮書」中的「全面管治權」法理以及據此進行的鞏固中央管治權的憲制行動，對於澳門基本法的全面準確實施亦有切近而共通的影響和啟發。
本文的基本觀點是：其一，「一國兩制」框架下的中央與特區關係是單一制原則的例外，這一憲制選擇主要基於國家現代化的國家理性；其二，全面管治權由中央直接管治權與全面監督權構成，其中全面監督權與特區的高度自治權構成系統性的憲制連接，但既往實踐偏重「行政主導」下的行政連接，對立法連接和司法連接的制度建構不足；其三，全面管治權不能做偏於「一制化」的簡單理解，而應側重於在全面監督權層面推進制度建設，繼續尊重和保障特區高度自治權的規範運作，但也不排除在特區自治權出現「權力失衡」條件下提前介入，進行事先指引，比如人大主動釋法。
對港治理方針長期被簡約表述為「『一國兩制』、『港人治港』、高度自治」，而基本法條文也主要是關於香港特區自治權的具體規範，加之過往香港本地政治意識形態與普通法傳統的權威影響，部分人長期習慣於從「高度自治權」角度理解「一國兩制」與基本法，而逐步對「一國」內涵及其憲制地位產生模糊化傾向，甚至借助「國防外交論」、「井水不犯河水論」等不甚嚴謹的政策文宣話語加以觀念區隔。
而「白皮書」試圖扭轉對「一國兩制」與基本法秩序過度偏於「兩制」的理解，主要從中央治港權力與責任角度，系統重述了中央在基本法秩序內部的權力屬性與具體權能。「白皮書」並未創造任何新的中央管治權，甚至沒有提出特別新穎的論述性概念，但香港社會尤其是反對派仍然對此持較為強烈的抵觸立場。
造成法理誤解的因素至少包括：其一，既往在基本法法理學的系統性建構上未能充分重視，中央管治權的權力實踐亦不夠常規化，導致對中央合法權力的誤解；其二，香港社會習慣於從自治角度認知基本法，而不大習慣從主權及授權角度認知基本法，對「白皮書」的敘事視角與方式不適應；其三，「白皮書」提出的「單一制法理」模式以及「全面管治權」概念容易遭到望文生義式的解讀，這在崇尚自由的香港社會造成了一定的政治文化衝擊。
「全面管治權」作為法理學核心
「全面管治權」在「白皮書」中一共出現三次，作為架構一種國家視角之基本法法理學的核心概念。但這一概念如何與高度自治及其憲制法理有效對接，以及如何在「一國兩制」與基本法的法理糾偏與制度矯正中做到不「矯枉過正」及產生「一制化」傾向，繼續保持「兩制」合理差異與活力，以繼續支撐「一國兩制」的國家理性基礎，需要我們進行更加細緻的「概念打磨」工作。
從法理上看，中央採取了一種單一制的解釋模式，將高度自治嚴格解釋為授權自治，而排除了這一模式的其他解讀，否定了「剩餘權力說」。「一國兩制」是具有內在統一性的辯證整體，自治不僅來自於一國授權，而且需要服務於一國的「主權、安全與發展利益」。張德江委員長視察澳門時更提出了具有中國哲學內涵的「體用說」，以「一國」為體，以「兩制」為用。
「一國」原則是全面管治權保護的核心法益。全面管治權法理意在重申和嚴格保護「一國兩制」中的「一國」，具體而言就是「要維護國家主權、安全和發展利益，尊重國家實行的根本制度以及其他制度和原則」。其中，「主權、安全與發展利益」是理解「一國兩制」之「一國」法益內涵的關鍵，這又存在兩個層次：其一，消極意義上，香港不成為反國家基地，不出現危及主權與安全的動亂和失序；其二，積極意義上，香港持續成為國家現代化與國際化的正面因素和助推力量。
「一國兩制」依賴國家整合，全面管治權是一個有意義的國家整合概念，其在具體法理內涵與制度配套上的展開將成為未來治港的主旋律之一。
北京航空航天大學法學院副教授，全國港澳研究會理事
