人大常委會委員長張德江日前在基本法實施二十周年座談會上發表重要講話。對此「泛民」當然有反對意見。其中一個爭議點是，張德江委員長談到基本法實踐中的經驗之一是：要始終堅持以行政長官為核心的行政主導體制。香港政治體制是「三權分立」還是「行政主導」？這個問題其實已經爭論過一段時間。筆者認為仍有必要把道理闡述清楚。
第一，談三權分立不如談權力分離。無論在基本法還是香港其他法律上，都沒有「三權分立」這個名詞。人們常說的「三權分立」，英文中用的名詞是separation of powers，中文譯為「權力分離」更為合適。因為權力分離這個名詞，並沒有暗示把權力分為三種權：無論是「兩權分立」，還是「四權分立」甚至「五權分立」，都可以算是權力分離。不糾纏在數量上面，可以避免討論時概念混亂。
香港把「權力分離」稱為「三權分立」，這可能是因為美國制度下的三權分立（行政、司法和立法），被廣泛視為權力分離的模板。至於其他西方國家，其權力分離的形式則多樣化。比如英國，首相是下議院多數黨的領袖，故基本上沒有實行立法與行政的分離。從英國的例子，我們也可以看到，權力分離的最基本標準就是司法權的分離，即司法獨立。
立法權無法抗衡行政權
言必稱「三權分立」，常會看到「口同鼻拗」的場面。「泛民」經常聲稱，普通法的基礎就是三權分立。其實，普通法的基礎是權力分離，否則英國也不是三權分立，豈不搞笑？
第二，「三權分立」這個詞，還隱含着「三個權力分量相當」的意思。現代政治理論把權力劃分為行政、立法和司法三權，很多國家政治架構或多或少都帶有權力分離的形式，但並不是都能叫「三權分立」。比如英國，不經選舉產生的上議院也有很小的制衡權力，但是制衡權力是如此地少，一般不認為它是三權分立的政制。所以，各權之間的平衡與否，仍然是判斷是否三權分立的重要因素。當然，由於三權之間的不同，很難令它們分量完全一樣。一般認為，美國的憲制，三權大致均衡。以此為基準，香港制度中儘管有明確的權力分離，但三權是非常不對稱的，特別顯示在立法權無法和行政權相抗衡這一點上。
首先，立法權和行政權能抗衡的最重要的憲政基礎，是立法機關能制定憲法，劃定總統（行政權）和法院（司法權）的權力。可是，由於香港是中國的一部分，基本法的制定權和修改權都在全國人大。香港的立法會既無權制定基本法這一「小憲法」，也無權修改基本法（儘管立法會有提出修改議案的一部分權力）。特首產生的憲制基礎和權力來源，都不是通過立法會的立法而確立的。這是香港立法權和行政權不對稱的根本原因。
其次，與一般國家的國會相比，香港立法會的立法權受到的限制極大，不能單獨制定重要的法案。基本法第六十二條規定，特區政府「擬定並提出法案、議案、附屬法規」。第七十四條規定，議員提出法案時，「凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意」。而在實踐中，幾乎所有的重要法案，都由政府提出和擬定，立法會對此只有直接通過、修改後通過或者拒絕通過等選項。由於提出和擬定法案是立法的必須程序，可以說，香港的立法權實際上是由政府和立法會共同擁有的，只有雙方配合，才可以成功立法。因此，立法會只有「部分的立法權」。
最後，立法會只擁有極有限的對政府的監督權。政府主要官員由特首提名給中央任命，由特首建議給中央罷免（基本法第四十八條），立法會在當中沒有任何角色。立法會也不能單獨廢黜特首。基本法第七十三條規定，特首有嚴重違法行為或瀆職行為時，需要由立法會提出動議，終審法院首席法官組成調查委員會，確認指控，再由立法會以三分之二通過，方可提出彈劾，但決定權在中央政府。第五十二條雖然規定特首在「因立法會拒絕通過財政預算案或其他重要法案而解散立法會，重選的立法會繼續拒絕通過所爭議的原案」的情況下，需要辭職。但主動的一方在特首，而且只要通過技術性的方法，就可以規避（比如對原案稍微修改）。
此外，香港終審法院雖然擁有終審權（第八十二條），但沒有對基本法的解釋權。根據第一百五十八條，解釋權屬於人大常委會，香港法院僅在人大常委會授權下，享有「關於香港特別行政區自治範圍內的條款自行解釋」的權力。這種解釋權，與美國最高法院對憲法所擁有的最終解釋權有很大差別。
行政主導下的權力分離
當然，這只是說明司法機關的憲制地位，而並非貶低香港的司法獨立。基本法有一系列條款規定了關於香港法院、司法人員、法官、政府和居民的權利與義務，讓香港的司法獨立得到充分保障。
綜上所述，在憲制上，若以美國的三權分立為標準，香港的權力分離遠遠稱不上均衡。行政權極大，司法權略有不如，立法會權力大有不如。香港的權力分配，用「三權分立」來描述實在非常牽強，用「行政主導下的權力分離」來描述更恰如其分。其實，「行政主導」這個詞已經包含了權力分離的含義，因為行政只是「主導」，而不是「包辦一切」。
第三，香港的這種權力結構不是憑空產生的，而是制定時刻意為之。在制定基本法時，鄧小平強調不搞三權分立，而是要搞「一個增強行政效能的體制」。這充分說明，制定一個行政主導的香港政制，就是基本法的原意。而且，在制定基本法時，港英政府的行政力量比基本法規定的更大，比如所有立法局議員都是委任的，甚至連行政、立法權力分離也談不上。
第四，有人因為香港終審法院首席法官馬道立在二○一四年法律年度開啟典禮演辭中說香港是「三權分立」，就認為香港政制的確是「三權分立」，這種說法是不對的。一來，馬官當時用的是英語發言，所用的字眼是「The Basic Law sets out clearly the principle of the separation of powers between the legislature, the executive and the judiciary, and in quite specific terms, the different roles of the three institutions.」他既沒有直接說「三權分立」的字眼，也沒有暗示過三權是否大致平等的意思，只是說權力分散在三個分支。二來，馬官所言並不是對基本法的解釋，而只是對香港政制的理解，有很大參考價值，但不具備權威性。如前所述，基本法的解釋權在人大常委會。
其實，大部分香港人都同意，香港政制是「行政主導下的權力分離」。繼續爭拗是行政主導還是三權分立，歸根結底是爭奪話語權。如前分析，香港三權非常不平衡的根本原因，就是因為香港是中國的一部分，基本法的立法權、解釋權和修改權全歸中央。所以從更深的層次看，爭論也是因對香港定位的認識分歧所致。在這個問題上，誠實對待歷史和法理，從內心接受香港是中國的一部分，方為最好的態度。 資深評論員
