《中華人民共和國香港特別行政區基本法》在香港特別行政區的實施已經有20年。相對於民商法或刑法，《基本法》是政治性較強的憲制性法律，所以它的實施和解釋所涉及的爭議較大，這些爭議不單涉及其他部門法的實施和解釋時所遇到的較為技術性的法律解釋問題，也涉及不同政治理念衝突的問題。在這個歷史性時刻，讓我們回顧《基本法》制定以來的一些重大爭議，從而吸取經驗和教訓，為面對未來的挑戰做好準備。我們將討論的爭議包括以下四個方面：（1）「人大釋法」；（2）「二十三條」立法；（3）2014-15年「特首普選」問題；（4）2016年立法會「宣誓事件」。　　

　　認識23條立法的原意

　　「人大釋法」之爭：終審法院在1999年1月判決「吳嘉玲案」和「陳錦雅案」後，特區政府估計如果該等判決對《基本法》有關條文的解釋是對的話，則在未來十年將有一百六十多萬內地居民有權陸續來港行使其居留權，這對香港來說構成沉重的難以承受的人口壓力。特首董建華把有關《基本法》解釋問題提請全國人大常委會解釋。全國人大常委會在1999年6月對《基本法》的有關條款進行解釋，糾正了終審法院對有關條文的錯誤理解。

　　「反對派」猛烈批評這次人大釋法，但是，正如終審法院在1999年底的「劉港榕案」所指出，根據《憲法》和《基本法》，全國人大常委會有權在它認為有需要時頒布對《基本法》的解釋，不局限於終審法院提請釋法的情況。我認為1999年的人大釋法不但有其法理依據，而且是符合廣大香港市民利益的。因為如果終審法院對《基本法》的理解有所偏差，而它的相關判決又對香港社會整體造成不利影響，那麼由全國人大常委會行使它的釋法權予以糾正，其實是有利於港人的。此外，必須留意，1999年的釋法並沒有推翻終審法院就有關案件的裁決或案中勝訴的當事人根據終院判決所取得的權益，只對香港法院日後處理的案件有約束力。

　　1999年全國人大常委會首次就《基本法》釋法後，還有另外四次釋法，其中2004年及2016年的釋法爭議性較大。2004年的釋法涉及中央政府對特區政治體制和選舉制度改革的主導權如何行使，規範了中央、特區政府和立法會在香港「政改」過程中各自的角色。政改啟動的建議權在香港特首，決定是否啟動政改的權力屬於中央，至於政改最後能否落實，便要看特區政府提出的政改方案能否在香港立法會獲得三分之二多數票的支持通過。至於2016年的釋法將在下文討論。

　　「二十三條」立法之爭：《基本法》第23條要求特區立法禁止叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆、竊取國家機密等行為。在港英時代，香港法律中已有關於叛國、煽動叛亂、保障官方機密的規定，但沒有處理分裂國家和顛覆的問題。2003年，特區政府向立法會提出《國家安全（立法條文）條例草案》，以實施《基本法》第23條。特區政府強調，草案的內容符合根據《基本法》適用於香港特別行政區的國際人權公約所定出的標準。

　　在2003年的「七一大遊行」後，部分「建制派」議員建議政府押後表決該法案，特區政府終於順應民意，擱置第23條立法。關於23條立法問題，我認為應客觀研究和了解2003年的立法建議內容，並認識到第23條的原意是不把中國內地的相對嚴厲的國家安全立法適用於香港，而是授權香港自行訂立符合人權保障標準的國家安全立法。有了這個理解，便能處理未來23條立法的課題。

　　政改決定權屬中央

　　「特首普選」之爭：2007年，全國人大常委會根據上述2004年的釋法所確立的政改「五步曲」程序，訂出香港可於2017年實現行政長官的普選、並可在其後實現立法會全部議席的普選這個時間表。2014年8月31日，全國人大常委會又根據此「五步曲」程序作出決定（「八‧三一決定」），確認香港特首可於2017年由普選產生，並根據《基本法》第45條規定特首候選人的提名安排。2015年4月，特區政府進行「五步曲」程序的第三步，提出具體普選方案，交立法會表決。反對派議員大力反對「八‧三一決定」，並最終於2015年6月18日在立法會否決政府提出的普選方案。

　　《基本法》第45條規定，特首的產生辦法根據香港的「實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標」。「八‧三一決定」中的候選人提名安排，符合第45條的規定。反對派要求的「公民提名」、「政黨提名」，並非第45條規定的特首普選提名安排。對這些法律問題的正確理解，應是未來政改討論的起點。

　　立法會議員「宣誓風波」的爭議：2016年9月，香港特別行政區第五屆立法會選舉產生。10月12日，立法會其中兩位剛當選的議員在就職宣誓時展示主張「港獨」的標語並作出辱華言行，其宣誓無效，然而立法會主席准許並安排他們在立法會的下一次會議重新進行宣誓。10月18日，香港行政長官及律政司司長向法院提出針對立法會主席決定的司法覆核訴訟，並要求法院根據《宣誓及聲明條例》第21條和《立法會條例》第73條裁定，該兩名議員已因違反就職宣誓的法定要求而喪失其議員資格。

　　11月3日，法院就本案進行了為期一天的聆訊，押後頒布裁決。11月7日，第12屆全國人大常委會為期一周的第24次會議結束，通過並公布關於《基本法》第104條的解釋。11月15日，高等法院原訟庭就「宣誓案」作出判決〔《香港特別行政區行政長官及律政司司長訴立法會主席、梁頌恆、游蕙禎案》，HCAL 185/2016, HCMP 2819/2016，香港高等法院原訟法庭2016年11月15日的判決（見http: //www.judiciary.gov.hk/chs/index/index.htm）。高等法院上訴法庭在2016年11月24-25日聆聽了該案的上訴，並在11月30日頒布其判詞，維持原判（CACV 224/2016）。〕，裁定兩位議員在10月12日因拒絕作出法律要求的宣誓而喪失其議員資格。

　　正如以往每次人大釋法一樣，反對派對本次人大釋法大肆抨擊，認為它是對香港司法獨立的干預。但正如人大法工委副主任張榮順就釋法草案向人大常委會作出的說明中指出，由於香港社會以至立法會內部對有關宣誓問題「產生了意見分歧和爭議，並由此影響到立法會的正常運作」，而且有需要「打擊和遏制『港獨』活動」，因此進行是次人大釋法。平心而論，根據《基本法》第158條，全國人大常委會及香港法院兩者均享有解釋《基本法》的權力，如案件涉及《基本法》中關於中央管理的事務或中央和特區關係的條款，則終審法院在判案前必須提請全國人大常委會解釋。《基本法》第104條乃涉及中央特區關係，本應由全國人大常委會解釋，故是次釋法可理解為全國人大常委會為了盡快恢復香港立法會的正常秩序而在案件終審階段以前提早行使其解釋權，一方面為法院提供指引，另一方面，為就職宣誓的要求建立長遠適用的規則。

　　「一國兩制」的前路

　　「一國兩制」的設計，原意是實現「兩制」之間的一種互惠互利的「雙贏」安排。這就是說，由於香港原有的資本主義經濟制度、法律制度和其他社會制度和政策是有利於香港繁榮穩定的，所以在1997年後維持這些原有制度，既有利於維持香港的繁榮穩定，又使香港能對中國內地的經濟發展和現代化作出貢獻，這便是香港和內地的「雙贏」。

　　「一國兩制」是上世紀八十年代形成的理念，當時香港的經濟發達水準遠超於中國內地。今天，內地已經轉化為社會主義市場經濟，「一國兩制」中「兩制」的差異主要已經不是經濟上的差異，而是政治體制和政治文化上的差異。香港特別行政區與中國內地不同的政治體制和政治文化，如何能在「一國」的框架內維持和諧的關係，互相尊重和互相接受，而非互相對立和對抗，這便是「一國兩制」實踐在現階段面對的重要課題。但願在未來的日子，香港社會能通過理性討論，對《基本法》的理解縮小分歧，凝聚共識，或至少求同存異，互諒互讓，從而找到「一國兩制」的光明前路。

　　香港大學法學院教授