菲律賓新任總統杜特爾特上月訪華，與習近平主席會晤。其間中菲兩國簽署了經貿、旅遊、農業和禁毒等多方面的合作協議，包括基礎設施建設方面中國向菲律賓提供的巨額貸款。此前中菲兩國關係一度因南海領土主權爭端而緊張，不過，今次杜特爾特訪華期間並未提及南海仲裁結果，而希望與中國就南海問題進行雙邊協商，這一立場與上屆政府截然相反。同時，儘管菲律賓是美國的盟友，但杜特爾特上任後多次表明在外交上「不做美國附庸」。杜特爾特政府對中美兩國的外交「急轉彎」讓外界頗為驚訝，為此筆者採訪了菲律賓De La Salle University政治學系助理教授Richard Heydarian。Heydarian長期關注亞太地區經濟事物和地緣局勢，於二○○九至二○一五年間任菲律賓眾議院政策顧問，著有《Asia's New Battlefield: US, China, and the Struggle for Western Pacific》一書，對當代菲律賓與中國、美國的外交互動有深入研究。
沈：在詳細討論中菲兩國近期波折的雙邊關係之前，可否請你先介紹一下，菲律賓自一九七○年代與中華人民共和國建交以來，與中國交往時的基本利益考量所在？
Heydarian：具體而言，經貿往來是中菲兩國雙邊關係的重要利益所在。在過去四十多年，中國逐漸成為亞太地區經濟重心，中菲兩國的雙邊經貿也在穩步增長。從貿易數據來看，中國內地和香港共同構成了菲律賓最大的外貿夥伴。儘管中菲兩國近年外交關係一度陷入嚴重緊張的局面，但兩國雙邊經貿關係依舊較為穩健。中菲兩國關係的另一紐帶體現在族裔與文化層面，在菲律賓社會內，有一群非常具有影響力的華裔。在當代菲律賓，你不會看到如同越南、馬來西亞和印尼等國的「排華」情緒。菲律賓的華裔群體雖然在人口上是少數，但在菲律賓的經濟和政治場域有不容忽視的地位，並成功融入菲律賓大眾文化之中，受到菲律賓人的廣泛尊重與認可。
影響中菲兩國雙邊關係的第三個因素即安全問題。在冷戰初期，中國援助菲律賓國內的共產主義分裂勢力，致使中菲兩國關係緊張；鄧小平時代後，中國終止了對東南亞國家「輸出革命」的外交政策，中菲兩國關係發展也較順利。一九九四年，中菲兩國圍繞美濟礁主權產生衝突，這是菲律賓第一次意識到中國可能在南海海域成為自己的競爭對象。不過，當時菲政府的應對措施較為克制，兩國通過數月的外交努力緩和了緊張局面。當然，此後菲律賓還是邀請一度撤離菲律賓軍事基地的美軍再度返回，以應對可能來自中國的強勢舉動。通過經濟、外交和戰略制衡等多個渠道，菲律賓一直與中國維持了較為穩定的雙邊關係，直至二○一二年中菲艦船「黃岩島對峙」事件後，兩國外交關係才急轉直下。
沈：具體到南海爭議問題，菲律賓社會對這一爭議的觀感如何？在菲律賓人眼中，本國對相關島礁及周邊水域的主張，更多是出於民族主義情緒，還是對經濟利益和資源的考量？
Heydarian：應當說這兩方面因素都起了作用。菲律賓人對南海爭端訴諸民族主義，這其實是頗令人驚詫的，因為傳統意義上菲律賓人並非極端民族主義者。如前所述，菲律賓人對融入當地的華裔社群也頗為尊重。其實菲律賓社會大規模的對北京的反感情緒始於阿基諾政府時期，這是政府動員社會的一種方式。在過去數年裏，我們看到菲律賓社會爆發出民粹主義、民族主義的情緒，不少有影響力的官員、社會評論人士都參與其中，用南海爭議來進行社會動員，營造出一種「菲律賓作為一個較小的民主國家，正受到來自強大的共產中國的侵略」的印象。
菲律賓人關心南海爭議的另一個原因是，爭議區域內包含豐富的自然資源。目前菲律賓百分之七十的漁業資源都來自南海。能源安全問題也是菲律賓對南海考量的重點，菲律賓目前既有的石油天然氣開發項目，可能會在未來數十年耗盡儲備，因此菲律賓正迫切地在南海地區尋求開發新的本地石油天然氣資源。我們可以看到，圍繞南海主權爭議問題，菲律賓人的民族主義情緒被集體動員，同時他們對爭議地區潛在的巨額漁業、油氣資源利益十分關切，這兩方面因素相結合，就導致菲律賓民意對本國在南海問題上持強硬立場有着相當的共識。
沈：根據二○一五年皮尤研究中心（Pew Research Center）的報告，菲律賓民眾目前對中國的好感度頗為一般。南海問題是否為影響中國印象的最重要因素？此外還有哪些因素？
Heydarian：南海爭議恐怕是菲律賓民眾對中國負面觀感的主要來源，其影響比重超過百分之五十，此外還有其他數個原因。其一，由於歷史原因，菲律賓一般民眾至今對中國抱有意識形態上的偏見，不少人認為中國依舊是毛澤東時代的共產主義國家。他們大多未曾親自到今天的中國，了解中國社會發展的面貌，這頗為遺憾。其二，不少菲律賓民眾認為，中國在擴大「南海爭議」對中菲雙邊關係的影響；尤其是在人道主義援助領域，菲律賓社會認為中國將援助項目「政治化」，在南海局勢緊張時刻意減少對菲律賓的經濟援助。其三，眾所周知，禁毒問題是菲律賓社會目前普遍關心的內政議題，而菲律賓官方就曾指責有中國毒梟參與菲律賓販毒活動。雖然其中細節尚不明晰，但這一指控對中國在菲律賓民眾眼中的形象產生了很大的負面作用，卻是事實。
沈：近期杜特爾特主導的菲律賓外交政策被外界視為「棄美親中」。杜特爾特在制定其對美、對華外交政策時的考量是什麼？
Heydarian：杜特爾特的對美、對華政策考量具有顯著的實用主義特徵。首先，他對美國在南海爭議問題上對菲律賓的軍事承諾程度頗為懷疑，畢竟美國從未承諾會為菲律賓在爭議區域的主張而與中國開戰。對杜特爾特來說，PCA的裁決並無助於改變南海地緣局勢現狀，如果沒有美國的軍事承諾，菲律賓與中國強硬對抗是極其不明智的。因此，在南海問題上杜特爾特的對華立場一直是「希望與中國找到雙邊協商、解決爭議的辦法」。此外，奧巴馬政府公開批評菲律賓禁毒運動的言論，也讓杜特爾特倍感受到冒犯。當上述對美國的懷疑和憤怒情緒相疊加，奉行實用主義原則的杜特爾特做出近期種種表態也就並不意外了。
不過，儘管中菲兩國經濟合作潛力巨大，政治現實也不應被忽略。對菲律賓而言，「領土完整」的原則至關重要，不可能因為經濟因素而棄之不顧。何況，從投資來看，中國對菲律賓的投資只佔菲律賓引進外資儲量的一小部分，不足以對菲律賓整體經濟運行產生重大影響。因此寄望中國用投資「收買」菲律賓的想法是不切實際的，菲律賓人也不會因此在南海爭議上保持沉默。
沈：杜特爾特未來是否會進一步在經濟和戰略上向中國靠攏？菲律賓國內民眾如何看待杜特爾特的外交轉向？
Heydarian：目前，杜特爾特頻頻向中國釋放外交善意，菲律賓漁民據報順利重返黃岩島海域捕魚；這可能是兩國在相關爭議上初步建立互信的措施，亦有助於消解兩國民間對對方的負面觀感，不過這只是「萬里長征第一步」。杜特爾特政府目前確實着意最大化利用來自中國的投資，尤其是基礎設施建設方面，中國的經驗受到菲律賓的認可。但這一務實的態度與杜特爾特接納來自日本、歐盟等國投資項目一致，他並非向中國靠攏，而是在避免過分依賴美國。杜特爾特沒有意圖顛覆菲律賓外交政策，而是對前任政府的立場做出調整。
杜特爾特近期對美國作出的各種激進表態和外交政策調整，讓不少菲律賓人感到困惑，但他仍處於大選後「蜜月期」，他本人和他的禁毒政策在國內非常受歡迎，足以讓他壓制各方對其外交政策立場的質疑。同時，杜特爾特的實用主義立場也得到了部分菲律賓人肯定。但是菲律賓國內始終存在對杜特爾特外交政策的爭議，並且菲律賓社會普遍親美。另外，菲律賓的國會、軍方都與美國有較深淵源。因此，杜特爾特「親中」的姿態始終會受到民意和建制政軍機構立場的限制。尤其是，一旦杜特爾特在國內的受歡迎程度下降，他將難以不顧軍政機關立場「一意孤行」；屆時杜特爾特甚至有可能仿效阿基諾政府，用南海問題來做社會動員，以提升自己的支持率。此外，一旦南海爭議海域發生中菲艦船、人員的意外衝突，就很可能在菲律賓國內引發軒然大波，民眾對強硬立場的訴求很可能壓倒杜特爾特的個人偏好。
以上因素綜合來看，杜特爾特在南海問題上保持低調的時間和他親近中國的程度，都受到自身支持率和菲律賓社會民意的制約。因此，在可預見的未來，南海爭議問題始終會影響中菲雙邊關係的發展，這並不以兩國領導人的個人意志為轉移。事實上，「解決」南海主權爭議非常困難，「管控分歧」才是可行的目標。
本文由香港政策研究所國際關係中心沈旭暉策劃，黃思為筆錄整理
