香港的經濟發展近年遇到不少挑戰，每屆政府都嘗試不同的新政策，為經濟社會注入新動力。要確保特區政府未來發展策略的持續性、協調性，特別是公共財政政策、人口政策以及新產業政策等方面，確保香港的長遠發展需要，需要有新的制度性安排。

　　長遠政策研究──有待強化

　　政府擁有最大的公權力制定公共政策，應積極為香港的各方面長遠發展進行政策研究；但政府的政策研究一般只集中於一些社會當前面對的熾熱問題，至於推動長遠政策研究的能力，有所不足。事實上，每屆新政府上任都會公布一些《藍圖》，例如2022年公布的《青年發展藍圖》；而另外一些長遠政策文件，亦不時作出修訂，例如《長遠房屋策略》。這些都是重要的政策文件，但如何能推動香港的經濟增長，以及提升市民的幸福感，並沒有更詳細的論述。此外，政府不時會外聘顧問公司進行長遠的發展規劃研究，這大部分是涉及基礎建設和土地規劃，其與社會民生及經濟政策的關係，亦是需要政府作持續追蹤性評估的。

　　以公共財政政策為例，政府於2000年成立的「稅基擴闊的新稅項事宜諮詢委員會」，向財政司提交了有關香港稅務改革的報告；認為政府應該透過開徵銷售稅，來解決未來財政結構性赤字的問題。當政府於2006年參考此報告，就開徵相關稅項公開諮詢時，社會大眾（包括各主要政黨）卻因為加徵銷售稅的可能負面影響，強烈反對，迫使當局於諮詢期結束前，便宣布擱置該政策。由此可見，政府原本的研究並不夠周全，以及對社會的政治反響評估不足。在另一方面，根據政府最新的預測，未來五年的經營賬目和非經營賬目的赤字情況會按年收窄，但在恢復盈餘前如何處理積累的財政赤字，回歸基本法第107條的精神？這是大家都關心的。

　　就人口政策方面，政府相關部門先後於2003年及2012年發表了兩份報告，前者只留於課題確立的層面，而後者則主要針對「雙非」問題。即使「人口政策督導委員會」於2015年發表了另一份較完整的人口政策報告，但除了在釋放本地勞動力上有較積極的論述外，其他重要的人口政策範疇都得不到足夠的關注。舉例來說，鼓勵生育本是人口政策的根本，然而有關報告鮮有參考國際經驗（例如更友善的育嬰和育兒政策），以及引入措施的可行性；另一方面，政府當時建議透過推出「輸入中國籍香港永久性居民第二代計劃」，吸引港人子女回港發展，計劃一直沒多大成效。

　　再進一步，政府最新引入的「高才通」計劃，至今年6月已批出約70000簽證，成為最成功的引入人才計劃，而他們則要到2030年才能成為香港永久居民。為清楚了解這批生力軍對香港整體發展的影響，最後有多少會成為香港永久居民，政府必須及早制定全面的追蹤性研究，並及早為他們提供配套和支援措施，以確保人才能留下來。

　　再以新產業政策為例，產業發展是一項長期的經濟政策，然而在現行制度下，特首及其管治班子以五年為一任，要其新產業政策在任內有明顯成效，絕不容易。而政府換屆後，更有可能因各種原因，改變上屆政府的新產業策略。例如，政府曾經提出香港的六大「優勢產業」，但測檢和驗證產業在其後則不再被重視；導致一些新產業的政策發展欠缺持續性。新產業政策需要長時期的重視和投入，否則會令工商界和年輕人無所適從，影響市民的信心，也浪費社會資源。

　　多年來，政府審計署的報告中，都指出一些有關推動新產業發展的機構和基金，曾出現管冶問題；這些機構多年來似乎並未能確立一套嚴謹的管治架構，亦沒有訂定客觀衡量工作成效的指標。

　　民間政策研究──先天不足

　　香港高等學府擁有一流的學者，應該是香港公共政策研究的核心參與者。但大學一直只重視學術研究，這導致學者們對香港政策研究的關注不足；而其中涉及公共財政、人口以及新產業政策的持續性研究，更少之又少。政府近年對公共政策研究已加強重視，並增加撥款，但其成效並不明顯。

　　就香港公共政策研究方面，大學學者可向政府申請資助，其中在上一屆政府成立的「政策創新與統籌辦事處」（由以往的「中央政策組」改組而成）及大學教育資助委員會提供多項的資助計劃。最大規模的相關資助計劃為「創新辦」管理的「公共政策研究資助計劃」以及「策略性公共政策研究資助計劃」；根據有關數字，首項「公共政策研究資助計劃」在過去十多年，獲批研究資助項目至今超過300個；而「策略性公共政策研究資助計劃」，自2016/17至2021/22年則批核了17項計劃。

　　這17項策略性政策研究計劃，一般撥款都在三百萬元以上，每項時間為期大概為三年。其中與大灣區發展有關的佔有八項，「一帶一路」及「一國兩制」則分別有兩項和一項，這些項目與重要的公共財政、人口及新產業政策都是不大相關的。今屆政府再改組「創新辦」為「特首政策組」，其對公共政策研究的改革值得期待。

　　再者，在大學教育資助委員會方面，轄下主要有「卓越學科領域計劃」及「主題研究計劃」，兩者都涉及香港經濟社會的發展，但相關研究項目只佔全部項目撥款的小部分。自1998年成立以來，「卓越學科領域計劃」只在1999年批撥在香港大學成立了「經濟及商業策略研究所」，其他研究項目都是與科學和醫療有關的。至於「主題研究計劃」方面，其設有四項主題，主題（三）為「加強香港作為地區及國際商業中心的策略地位」。在這主題下，自2016年至2022年，就只批核了三個與金融有關的研究項目。

　　在先進的經濟體系，除了大學研究中心外，高質素的民間智庫亦是一個主要的公共政策研究來源。香港民間智庫近年有所增加，不少都是有明顯的政治和商界背景，其研究涵蓋範圍一般相對廣泛，並配合時事的需要；這造成一些需要持續深入探討的基礎性公共政策研究，沒有得到充分的關注。再者，各智庫（除了極少數外）亦長期面對資源和人才不足、研究成果質素比較參差、不獲政府重視等問題。

　　總的來說，香港在長遠政策研究這範疇上，無論在政府內、大學和民間均落後於較先進的經濟地區。特區政府必須成立有香港特色，類似內地中國社會科學院的「公共政策研究所」，為政府制訂長遠經濟和社會政策服務。

　　成立「公共政策研究所」──刻不容緩

　　為此，筆者建議政府應以財政支持設立獨立專題政策研究所（由各大學承辦）；在政府高層的支持下，這些公共政策研究必須具有高水平，招聘國內外專家學者作顧問，同時面向社會；其組織和運作的主要原則包括：

　　（Ⅰ）訂定清晰的職能及匯報渠道（能與政府高層和社會主要持份者溝通至為重要）；（Ⅱ）成立有效的管理結構（以突顯其政策選題和研究的獨立性）；（Ⅲ）專注長遠重大的政策研究（包括公共財政政策、人口政策、新產業政策等）；（Ⅳ）制定符合國際標準的政策研究框架；（Ⅴ）提供足夠的資源；（Ⅵ）吸引和培訓公共政策研究專才；及（Ⅶ）須向立法會匯報，以加強監察和透明度。

　　內地和海外各國對本地政策研究都甚為重視，社會亦有不少高質素智庫及大學研究中心；部分研究中心由大學籌募資金支持，部分則由政黨或商界所推動。在體制上，這些機構在政府之外，受政府換屆和政黨輪替影響相對較小；但因其與政府維持緊密聯繫，亦是政府「旋轉門」和人才庫的重要部分，研究成果多能得到關注。香港公共政策研究所起步較遲，特別在公共財政、人口及新產業政策的持續性研究。現必須由政府作主導，以能達至事半功倍的效果。

　　香港中文大學亞太所榮譽高級研究員