基本法和香港國安法的關係近日成為香港政界和學界的一個熱門話題。我認為，兩者的立法宗旨都是堅持實施「一國兩制」、「港人治港」、高度自治這一基本方針，兩者從根本上是一致、相輔相成的。但由於制定的時代不同、重點解決的問題各有側重，香港國安法確實作出了一些新的規定，在維護國家安全方面，成為基本法的特別法。

　　新增了相關法律內容和規定

　　第一，增加了基本法所沒有的新內容。一是香港國安法第6條明確地增加了香港居民維護國家安全的義務；二是香港國安法增加了關於危害國家安全的四種罪行和處罰：分裂國家罪、顛覆國家政權罪、恐怖活動罪、勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪；三是香港國安法第48條增加了中央人民政府在香港特別行政區設立維護國家安全公署及其職權的規定；四是香港國安法第15條規定了香港特區國安委設立由中央人民政府指派的國家安全事務顧問及其職權；五是香港國安法第35條增加了如下規定：危害國家安全的犯罪分子喪失作為候選人參加立法會、區議會選舉或者出任公職和行政長官選委會委員的資格；曾經宣誓或者聲明擁護香港基本法、效忠香港特區的立法會議員、政府官員及公務人員、行政會議成員、法官及其他司法人員、區議員，即時喪失該等職務，並喪失參選或者出任上述職務的資格。

　　第二，作出了一些對香港基本法有所修改的新規定。一是香港基本法第35條第2款規定居民有權對行政部門和行政人員的行為向法院提起訴訟，而香港國安法第14條第2款則規定香港國安委的工作不受任何其他機構、組織和個人的干涉，工作信息不予公開，作出的決定不受司法覆核。二是香港基本法第88條規定了行政長官可以依法任命法官，而香港國安法第44條又規定了行政長官可以從法官中指定審理危害國家安全案件的法官。三是香港基本法第86條規定香港特區實行陪審制度，而香港國安法第46條規定審理危害國家安全案件是否需要設立陪審團，由律政司司長依法決定。四是香港基本法第89條規定香港特區法院的法官只有在無力履行職責或行為不檢的情況下，行政長官才可依法予以免職。而香港國安法第44條規定凡有危害國家安全言行的，不得被指定為審理危害國家安全犯罪案件的法官。在獲任指定法官期間，如有危害國家安全言行的，終止其指定法官資格。

　　對於上述香港國安法帶來的法制新變化，香港政界和學界共有三種看法：一是認為基本法屬於憲法相關性法律，國安法是列入附件三的全國性法律，因此，基本法高於國安法。二是認為這兩部法律處於同一位階，地位平等，但因香港國安法頒行於基本法之後，按照「後法可以先於前法」的法理，要優先執行國安法。三是認為香港國安法和基本法之間不存在誰高誰低，而是相輔相成。在我看來，這三種看法都不完整，香港國安法是基本法的特別法，居於優先執行地位。

　　根據山東大學汪全勝教授《「特別法」與「一般法」之關係及適用問題探討》（載於《法律科學（西北政法學院學報）》2006年第6期）一文的研究，特別法與一般法的關係，可以概括為兩大類型：一是同一位階（同一制定機關）的特別法與一般法的關係，二是不同位階（不同級別制定機關）的特別法與一般法的關係。

　　同一機關制定的屬於「特別法」與「一般法」的法律規範，適用「特別法優於一般法」的規則，但除此之外，我們還應注意不同位階的法律「特別法」與「一般法」同時存在的情況，而學界對這種情況注意不夠。這一情況可以分為兩種類型，一是當行政法規、地方性法規、地方政府規章作為下位法時，它們的權限或內容之一是對上位法內容在不牴觸原則下的具體化，以增加上位法的可操作性，它構成了上位法的特別法；二是下位法可以對上位法的一些規定作出不同甚至相牴觸的規定，形成上位法是一般法，下位的變通法是特別法的關係。

　　例如，《立法法》第90條規定了作為下位法的民族自治地方的自治條例和單行條例以及經濟特區的法規，可以對上位法的法律、行政法規作出變通規定，允許自治條例、單行條例以及經濟特區的有關規定與法律、行政法規不一致。全國人大法工委研究室編著的《立法法條文釋義》認可了不同位階的特別法與一般法的適用規則問題。它舉例說，與《民法通則》相關的《郵政法》；與《海上運輸合同》、《鐵路運輸合同》、《航空運輸合同》相對應的《海商法》、《鐵路法》、《航空法》，對《合同法》來說，都是特別法與一般法的關係，如果與《民法通則》《合同法》的規定不一致，應當優先適用後者。而《民法通則》和《合同法》都是由全國人民代表大會制定的基本法，《郵政法》、《海商法》、《鐵路法》、《航空法》則是由全國人大常務委員會制定的法律，在涉及到具體事項的規定時，全國人大常務委員會制定的法律能夠得到優先適用。由此說明，「特別法優於一般法」的規則可以適用於不同位階的法律規範中。

　　「特別法優於一般法」

　　明白了上述一般法和特別法的法理，就會對基本法和香港國安法之間的一般法和特別法的關係一清二楚了。

　　第一，基本法和香港國安法可以被視為同一機關制定的，由於香港國安法採用的是先由全國人大作出立法宗旨、基本原則和主要內容的《決定》，然後再由全國人大常委會根據《決定》制定香港國安法，這一前所未有的「《決定》+法律」立法形式，既不同於全國人大的單一立法行為，也不同於全國人大常委會的單一立法行為，而是全國人大和全國人大常委會共同合作制定的。但基本法與香港國安法相同的是，兩者都是全國人大主導制定的，因此可以把它們視為同位法。

　　從內容上來看，香港基本法是全國人大對香港特區政治、經濟、文化、社會、軍事等領域事務的一種全面的規定，而香港國安法則是專就香港特區維護國家安全這一特定事項所作的規定，因此，按照一般法關涉全面事務和特別法關涉專門事項的區分原則，香港國安法無疑是基本法的特別法。

　　第二，退一步來說，即使人們不把香港國安法和基本法視為同一機關制定的同位法，而將香港基本法視為全國人大制定的上位法、香港國安法視為全國人大常委會制定的下位法，這仍不妨礙在效力上我們可以把香港國安法視為香港基本法的特別法。其道理如同全國人大常委會制定的《郵政法》中賠償條款是《民法通則》的特別法，《海上運輸合同》、《鐵路運輸合同》、《航空運輸合同》相對應的《海商法》、《鐵路法》、《航空法》是《合同法》的特別法。

　　總之，「特別法優於一般法」的含義是，法律就某一事項的特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定。香港國安法是基本法的特別法，在維護國家安全事務方面，香港國安法和基本法不一致的地方，則優先適用香港國安法。

　　杭州師範大學法學院院長、華東政法大學和華東師範大學教授