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再論國家憲法與香港基本法的關係\王振民

時間:2018-12-03 03:17:42來源:大公報

  憲法是國家主權最集中、最權威的法律體現和表達,是國家的根本大法,是這個國家所有法律的淵源。香港基本法根據國家憲法而制定,憲法是母法,基本法是子法。先有憲法,再有基本法,再有香港特別行政區。回歸後香港的憲制必然以國家憲法為基礎,基本法是憲法的修改補充和發展完善,是中國憲法特殊的組成部分。因此回歸以後的香港,基本法有規定的,按照基本法辦事;基本法沒有規定的,適用國家憲法。

  基本法是憲法的修改補充

  回歸前香港的憲制秩序以英國憲法為核心,在英國憲法架構之下,英國國王用王室特權立法的形式為香港制定了憲制文件,即《英皇制誥》和《皇室訓令》,這兩個憲制文件在155年英國管治期間,經過20多次的修改補充,在回歸前不久還在繼續修改。這說明英國當時統治香港是非常隨意的,重大事項都是通過《英皇制誥》和《皇室訓令》來實施,而不通過英國正式的國會立法。

  憲法是國家主權最集中、最權威的法律體現和表達。一個國家、一個主權、一部憲法,是各國的通例。香港回歸以前國家憲法已經產生。國家恢復對香港行使主權,國家憲法必然開始在香港適用,對香港產生法律約束力。但是,國家憲法直接在香港適用有障礙,也就是那些關於社會主義的內容不符合「一國兩制」原則,無法在香港實施,因此必須對這些規定進行修改。制定基本法就是對憲法中不符合「一國兩制」要求和香港實際情況的地方加以修改補充。這些被修改補充的地方,就是今天的香港基本法。可見,基本法是為了適應國家統一的需要,按照「一國兩制」原則和香港的實際情況而對憲法進行的修改補充,是我國憲法與時俱進、不斷完善發展的表現。回歸後香港憲制自然以國家憲法和基本法為基礎。先有憲法,再有基本法,再有香港特別行政區。憲法是母法,基本法是子法。

  但是,基本法畢竟不是「憲法」,沒有對國家憲法進行全面修改,只是部分修改補充。凡是沒有修改補充的地方,主要是關於「一國」的制度體制,這些當然對香港有效。因此,制定基本法不是再造一部與國家憲法平起平坐的另一部「憲法」,基本法不取代憲法,而是憲法的補充發展完善,對憲法在香港特區的適用進行了適應化處理,是國家憲法特別的組成部分。

  從內容來看,基本法沒有修改中國國家層面的基本制度體制,不改變國家層面實行的社會主義。在此前提條件下,基本法對憲法規定的中國地方制度進行了重大修改補充和發展完善。本來,現行憲法在原有的省、民族自治區和直轄市三種省級政權制度之外,已經創設了特別行政區地方建制,制定基本法就是把這種新的地方制度具體化、明確化,這是對憲法關於地方制度規定最重大的發展完善。

  根據憲法和基本法創設的特別行政區不是獨立於中央政權的,必然與中央政權產生千絲萬縷的關係,基本法對此也做了明確規定。一旦在國家層面處理特別行政區事務,就不僅僅依照基本法辦事,更要按照憲法處理有關事務。因此,香港回歸後,凡是基本法有規定的,一律適用基本法(「兩制」);凡是基本法沒有規定或者規定不明確、不足夠的,自然適用國家憲法(「一國」)。而適用憲法,不需要將憲法列入基本法附件三,是自然對香港生效的。

  具體而言,根據中國憲法單一制原則和「一國兩制」精神,憲法整體上適用於香港特別行政區。怎麼適用呢?有兩種情況:

  憲法整體上適用於香港特區

  第一,把憲法裏面規定的社會主義的意識形態、制度等內容通過基本法進行修改補充,憲法關於社會主義的規定,就通過基本法作出特別、例外規定,也就是說基本法有規定的,就按照基本法的規定辦,這是「兩制」的部分。

  第二,基本法沒有作出規定的,就自然適用憲法。如前所述,基本法並不是一部「憲法」,它不具備憲法的核心要素。有人認為基本法規定已經很全面了,沒有需要適用憲法的地方。其實基本法有很多方面並沒有規定或者規定不明確、不充分,就像憲法規定的人大制度、國家元首制度、國家立法制度、軍事制度、外交制度、地方政府制度,國家標誌,等等,這些基本法都沒有規定,基本法也不需要重複憲法的規定,只需按照憲法辦事即可。比如基本法沒有規定香港特區要以中國的國家主席為自己的國家元首;再如基本法沒有明確規定「一地兩檢」四個字,這就要看憲法,憲法規定全國人大、全國人大常委會可以就重大事項作出決定,所以全國人大常委會就作出了關於「一地兩檢」的決定。

  總而言之,一種情況是憲法通過基本法適用於香港,基本法就是憲法的修改補充。一種情況就是基本法沒規定的,自然適用憲法。換個說法,基本法是授權法,中央沒有通過基本法授予香港的權力,權力仍在中央,中央行使權力,當然要依據憲法。所以,香港新憲制必須以國家憲法為基礎和核心,不能把基本法孤立於憲法,把基本法打造成獨立於國家憲法的「香港憲法」。

  有人說憲法只有第31條才適用於香港,其他條款不適用,這種說法肯定不對。基本法序言明文說根據《中華人民共和國憲法》制定基本法,沒有說僅根據憲法第31條制定基本法,憲法的每一部分都不可分割。

  (摘自新一期《紫荊》雜誌,本篇為上篇,明日繼續刊出下篇)

  清華大學法學院教授

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