全國人大常委會委員長張德江前日發表重要講話，全面深刻地總結了基本法落實的經驗，並就深入推進基本法的貫徹落實，提出許多真知灼見，引起香港社會各界的高度關注。尤其值得注意的是，委員長就基本法賦予中央的六項權力的「制定和細化」，提出具體的要求。
有些香港媒體將其解讀為中央「擴權」、破壞「兩制」，實際上這都是不必要的誤解。基本法是一份憲制性法律文件，對許多實質的權力並沒有具體的規定，這就需要進一步明確和落實。因此，當前並不是「新增權力」，而是將「已有權力」如何運用予以明細化。從另一角度看，這實際上是進一步對中央權力的「規範化」，是對香港「兩制」的更好保障。
回歸二十年，總結並展望未來，不只是形式上的需要，更有着重要的現實意義。張德江委員長的重要講話，包含了諸多深刻的道理，值得細細咀嚼。當中在「完善與香港特區基本法實施相關的制度和機制」小節中，委員長明確提出，需要「充分尊重並切實予以保障」香港特區的權力，亦需就屬於中央的權力在完善有關法律法規，保障直接行使外交、國防等權力的同時，圍繞如下六項權力需要制定和細化有關規定：1，特區法律備案「審查權」；2，行政長官和主要官員「任命權」；3、基本法「解釋權」和「修改權」；4、特區政制發展問題「決定權」；5、中央政府向特首發出「指令權」；6，聽取行政長官述職和報告權。
這六項權力應如何細化，具體的法律背景又是如何？
第一、特區法律備案的「審查權」
基本法對特區法律備案擁有審查權作了明確規定。第十七條：「香港特別行政區享有立法權。香港特別行政區的立法機關制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會備案。備案不影響該法律的生效。」然而，對於這一條法律，香港社會依然存在一些錯誤理解，將之視作是「形式」要求，輕視甚至蔑視中央這一權力。因此，有需要就中央的「審查權」作出進一步細化。
例如，可考慮制定的實施細則包括：1，備案審查的範圍與對象，是所有法律還是只涉及某些相關的法律？2，審查的原則、標準和程式。決定「備案」結果的原則為何？程式為何？3，當全國人大常委會決定「發回」特區的法律，其發回形式為何？更重要的是，被「發回」法律的效力為何等等，這些都有待作出明確的規定。雖然「細化」的結果不知，但是這是屬於全國人大常委會的權力，可以考慮由人大常委會以「指引」的方式予以確立。
第二、行政長官和主要官員「任命權」
「任命權」是中央政府的一項十分清晰的「實質性權力」，基本法在許多條文中對此都作了明確規定。例如，第十五條：「中央人民政府依照本法第四章的規定任命香港特別行政區行政長官和行政機關的主要官員。」第四十五條：「香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。」第四十八條第五款：「提名並報請中央人民政府任命下列主要官員。」
然而，如此重要的憲制性權力，似乎缺乏一個更具體的法律規定。例如，任命的形式為何？中央決定「不任命」的標準為何？後果如何？因此，早有聲音建議應當考慮立《行政長官任免法》或《行政長官任免條例》。而這同樣屬於全國人大常委會的權力。
第三、基本法「解釋權」和「修改權」
誰擁有對基本法的解釋權和修改權，基本法已經有了明確規定。例如，第一百五十八條：「本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。全國人民代表大會常務委員會授權香港特別行政區法院在審理案件時對本法關於香港特別行政區自治範圍內的條款自行解釋。」以及第一百五十九條：「本法的修改權屬於全國人民代表大會。」
回歸至今已經有五次人大常委會的「釋法」，對平息爭拗具有重大的憲制性意義。但是，在一些具體的形式上，仍然有待進一步釐清。例如，1，人大常委會釋法的原則為何、程式為何？2，解釋的範圍與對象為何？3，基本法第一百五十八條對「基本法委員會」的地位予以確認，但其具體的角色、工作為何？4，人大常委會釋法與特區司法機關的關係為何？另外，基本法如要啟動修改，主體、對象、原則、程式、規則又是如何等等。再需指出的是，基本法第十八條規定，全國人大常委會有權「增減」在香港適用的全國性法律，這些涉及的內容與機制，亦應當予以完善。
第四、特區政制發展問題「決定權」
中央在特區政制發展方式具有決定性權力，這是基本法所賦予的。當中既包括全國人大常委會解釋基本法明確政制發展的法定程式，也包括中央對香港特區政制發展的啟動、主導、最後批准或者備案等最後通過的權力。中央的決定權是全面的，是行使憲法和基本法賦予其管治特別行政區的具體表現，也是中央承擔管治特別行政區的憲制責任的重要體現。但是，這些權力分散在基本法、全國人大常委會的相關決定中，考慮到政制發展的重要性、敏感性，早有聲音認為，由於中央與特區的關係、涉及「一國兩制」的制度性改變，有需要另立相關的專門法律。
第五、中央政府向特首發出「指令權」
基本法第四十八條「行政長官行使下列權力」的第八款規定，「執行中央人民政府就本法規定的有關事務發出的指令」。這一條賦予中央以及特首權力的法律，本來極其重要，但一直以來被香港社會所忽視。鑒於此條的一些「模糊性」，有必要進一步作出細化。當中涉及的內容應當包括：1，「指令」的意涵為何？2，中央行使權力的原則為何、權限為何？3，具體的程式為何？等等。及早「規範化」這一涉及重大權力的條文，不僅具有迫切性，亦對完善中央與地方關係具有重要意義。
第六、聽取行政長官述職和報告權
雖然基本法裏並無明確提及「述職」行為，但基本法第四十三條第二款明確規定：「行政長官依照本法的規定對中央人民政府和香港特別行政區負責。」而述職則是「負責」的其中一個表現方式。香港特區政府作為一個地方政府，直屬於中央人民政府，是一個上下級的關係，因此，每年向中央政府彙報工作，顯然是《憲法》及基本法規定下的一項憲制性要求。而國家對不同部門負責人的述職行為有不同的規定，例如二○○九年通過的《駐外外交人員法》等。香港是一個落實「一國兩制」的地區，述職行為不能完全等同於黨政機構，但明確特首述職行為，規範這一憲制行動，無疑有助於完善「一國兩制」、「港人治港」，也能令「向中央負責」這一規定得到更好的落實。具體的細化或包括：述職的主體、對象、形式、效力等。
「一國兩制」實踐不斷發展，基本法實施過程中不斷遇到一些新情況、新問題，客觀上要求完善有關制度和機制。特別是要着眼於香港的長治久安，把基本法規定的屬於中央的權力行使好，使中央與特別行政區的關係切實納入法制化、規範化軌道運行。張德江委員長的重要講話，進一步明確了未來如何更全面準確落實「一國兩制」的具體方向。需要再次強調的是，這些絕非「新增權力」，而是中央所「固有權力」。進一步規範化這些權力，無疑是對香港進一步的保障。
資深評論員
