圖：分析指出，今年的宏觀政策搭配將體現出足夠的耐心和定力。\法新社

　　「雖千變與萬化，委一順以貫之。」2021年一季度，中國國內生產總值（GDP）同比增速為18.3%，較2020年四季度環比增長0.6%，同比增速衝高主要源於相對領先的復甦進程和低基數下的修復，短期現象無需過度解讀。筆者認為，2021年的宏觀政策搭配將體現出足夠的耐心和定力，即在充分估計、全面把握短期變化的持續性基礎上，更着眼於跨周期應對長期結構性問題的解決方案。

　　也因此，政策調控力度將兼具相機抉擇的特點和穩健高效的基調，政策搭配將考慮三個統籌：統籌國際國內兩種變局，統籌經濟增長和物價穩定雙重目標，統籌實體經濟和金融市場的相互作用。除了貨幣政策繼續優化完善「雙支柱」調控框架，財政政策保持連續性和可持續性是不「急轉彎」的關鍵內涵。

　　其一，財政刺激力度不小。經筆者計算，2021年的廣義預算赤字率達到7.9%，雖然顯著低於2020年的10.6%，但也高於2019年疫情前的6.5%。從細分項看，抗疫特別國債的退出展現了避免過度刺激、按需調整政策的導向，而專項債新增發行限額為3.65萬億元（人民幣，下同），佔GDP的3.3%，相比2020年僅下降了1000億元，保民生、保就業、保市場主體的力度不減。

　　此外，2020年財政存款不斷擴張而基建增速低迷，映射出大量資金可能沉澱在地方融資平台而未實際投入運用，今年專項債的實際運用規模或超過去年。因此，財政政策總體保持延續性，刺激力度適當，對處於復甦進程中的經濟支撐作用仍舊明顯。

　　其二，後續發力空間不窄。通過評估2020年實際支出視角下的財政收支情況，筆者發現，財政刺激空間並未完全消耗，相反在2020年各級政府帶頭過緊日子的基調下，地方財政實現超過4000億元的盈餘，為2021年的後續施策保留了充足彈藥。經計算，2020年實際支出視角下的廣義赤字率僅為8.4%，顯著低於預算視角下的10.6%。在專項債和特別國債的補充下，2020年政府性基金盈餘達到2.317萬億元，不僅能夠完全覆蓋調入一般公共預算賬本的差值部分，還能為地方財政留下4264億元的盈餘。財政部要求，自2017年開始，地方財政按照跨年度預算平衡機制、財政資金統籌使用和盤活存量資金等要求，加大從預算穩定調節基金、政府性基金預算、國有資本經營預算調入資金的力度，以及進一步加快使用結轉結餘資金。

　　據此估算，到2019年底地方財政結轉結餘資金的存量已經大幅消化。而2020年地方財政大約4000億元的盈餘，無論用來補充地方預算穩定調節基金，抑或是沉澱入地方財政結轉結餘，都將重新釋放出2021年的地方財政擴張空間。

　　其三，由量到質有的放矢。今年1月及2月，新發地方政府債全部為再融資債券，用於「償還存量（政府）債務」，專項債新增限額直到3月才下達。這主要是由於：

　　去年專項債新增限額尚未用完。截至2020年底，新增發行的專項債券總額約為3.6萬億元，尚有1500億左右的專項債發行額度未使用。比起2019年10月即陷入「無債可發」的境遇，2020年專項債發行整體節奏較為平穩。

　　已發行專項債的募集資金可能尚未完全投出。2020年7月，財政部允許省級政府依法合規調整新增專項債券用途，確保年內形成實物工作量，從側面體現出部分專項債募集資金仍沉澱在地方融資平台，而並未實際投出。今年2月，財政部下發通知稱，2021年新增專項債券投放領域新增了國家重大戰略項目以及保障性安居工程兩大領域，並且放寬了專項債投向棚改、土儲等領域的限制，擴大了專項債資金的使用領域，料將促進募集資金的下沉。2020年的「急」與2021年的「緩」，體現出財政政策正在發揮愈加重要的逆周期調節作用。

　　2020年專項債作為項目資本金的撬動作用並不甚理想，2021年政策重心由宏入微，有望開發專項債融資效率的潛能。據去年10月財政部新聞發布會披露，各地已有近3000億元專項債券用作鐵路、軌道交通、農林水利、生態環保等領域符合條件的重大項目資本金，發揮「四兩撥千斤」的帶動作用。按此計算，專項債作為項目資本金的比例不足10%，遠低於國務院規定的25%。這也是為何去年專項債更多起到托底基建作用，卻未能支撐起基建增速的原因。今年財政政策由量到質，有的放矢，或將暢通優化專項債用作資本金的項目審批流程，撬動市場化融資的潛力。