香港特區憲制秩序在2020年《香港國安法》頒布實施以及2021年選舉制度改革後已經發生了重大深刻變革，變革正在引導香港社會朝着更加穩定有序的方向發展。然而，未來二十五年的香港社會依然充滿着未知變數和挑戰。基於現實政治、憲法框架與近期法律演進等方面考量，香港未來的發展應該或繼續沿着以下的軌道行進。

　　「愛國者治港」政治原則將得到堅持和強化

　　國家主席習近平曾強調：「要確保『一國兩制』實踐行穩致遠，必須始終堅持『愛國者治港』。這是事關國家主權、安全、發展利益，事關香港長期繁榮穩定的根本原則。只有做到『愛國者治港』，中央對特別行政區的全面管治權才能得到有效落實，憲法和基本法確立的憲制秩序才能得到有效維護，各種深層次問題才能得到有效解決，香港才能實現長治久安……」

　　簡而言之，堅持「愛國者治港」原則就是要確保香港政治與行政權力始終掌握在「自己人」手中。「愛國者治港」具有鮮明的政治和法律意涵。「愛國者治港」就是以愛國者為主體的「港人治港」。這也是中央治理香港的一以貫之的政策，成為特區搭建管治架構的底線性政治準則。

　　「愛國者治港」原則通過法律的形式付諸實施。《憲法》與《基本法》作為特區的憲制基礎，共同確認了「愛國者治港」法律化的立法基礎。《香港國安法》為落實「愛國者治港」原則提供了法律環境保障，自實施以來起到了立竿見影地止暴制亂、恢復社會秩序的作用。全國人大於2021年通過的《關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》，以及人大常委會新修訂的《基本法》附件一和附件二是對「愛國者治港」原則的具體落實和制度安排。立法會通過的《2021年完善選舉制度（綜合修訂）條例》具體落實了新選舉安排。至此，關於「愛國者治港」原則的法律規範體系和制度安排與保障業已構成。過去兩年完成的三次選舉其結果充分貫徹了「愛國者治港」原則。

　　新選舉制度推行後，香港政治改革還有進一步空間嗎？近期來看，特區政改將會沿着新選舉制度確立的既定制度與路徑推進。然而，中央政府於2021年發布的《「一國兩制」下香港的民主發展》白皮書指出，「完善後的香港特別行政區選舉制度……是香港特別行政區民主制度的優化提升和與時俱進，並為香港特別行政區民主的長遠健康發展打下了堅實的基礎，為實現『雙普選』目標創造了有利條件」。白皮書在此重申了政改「雙普選」的目標，可以理解為待條件成熟後有望循序漸進落實《基本法》第45條和第68條。

　　實現全面管治權與高度自治權有機結合

　　2014年中央政府關於香港的第一份白皮書提出了體現中央治港新思維的「全面管治權」概念，自此中央擁有對香港的「全面管治權」已然定論。在《「一國兩制」下香港的民主發展》白皮書中，中央政府再次重申中央與特區關係：「中央對特別行政區擁有全面管治權，特別行政區享有法定的高度自治權。特別行政區政府必須向中央政府負責，執行中央政府依法發出的指令；在行使高度自治權的時候，必須接受中央政府的監督和問責。不能以特別行政區享有高度自治權為由，排斥和對抗中央政府依法行使有關權力。中央政府各部門和各地方要切實尊重和保障特別行政區依法享有的高度自治權，不干預特別行政區自治範圍內的事務。」中央全面管治權與特區高度自治權不是分庭抗禮或相互針對的關係，在任何時候都不能把它們對立起來，更不能以高度自治權對抗中央的全面管治權。

　　要把全面管治權和高度自治權有機有效地結合起來，如何推進？第一，就是要回歸《基本法》，尊重《基本法》立法原意。一方面，特區或社會各界都要清醒地、實事求是地認識到高度自治並不意味着「完全自治」，特區必須維護國家的主權、安全和發展利益，尊重中央對特區的全面管治權，自覺接受中央對特區的監督；另一方面，中央亦充分尊重特區享有的行政權、立法權、司法權和終審權等，並容許香港依法擁有民主自由的合理發展空間。第二，需秉持開放包容的態度處理《基本法》實踐中的爭議和矛盾。《基本法》是一部充滿善意的、具有前瞻性的憲制性法律。然而，實踐往往走在法律文本前面，法律實施以來出現的有些情況是《基本法》通過時當時無法預測、無法涵蓋也無法解決的，這就要求中央和特區在實踐中遇到爭議時應當在「一國兩制」大方向和宏觀框架下，找到解決爭議的最佳方案。

　　強化行政主導制但保證行政長官和行政權受到制衡

　　行政主導是香港特區的政治體制特徵。2020年9月，時任行政長官曾明確表示：「香港特別行政區享有的權力來自中央授權，架構以行政主導，香港沒有三權分立。行政、立法和司法三權各司其職，互相配合並制衡，三個機關通過行政長官向中央人民政府負責。」

　　近年來，行政主導體制的落實在中央和特區的共同發力之下取得明顯成效，新組成的立法會也有利於推進並鞏固行政主導制。然而，強化行政主導功能也應避免出現行政無制約，也就是說，須在《基本法》設定的原則和框架內展開。《基本法》在設計政治體制時的初衷和立法原意是：「香港特別行政區的政治體制，要符合『一國兩制』的原則，要從香港的法律地位和實際情況出發，以保障香港的穩定繁榮為目的。為此，必須兼顧社會各階層的利益，有利於資本主義經濟的發展；既保持原政治體制中行之有效的部分，又要循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度。」更具體而言，「行政機關和立法機關之間的關係應該是既互相制衡又互相配合；為了保持香港的穩定和行政效率，行政長官應有實權，但同時也要受到制約」（姬鵬飛語）。

　　真正融入國家發展大局

　　2019年2月，中共中央、國務院發布了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，香港是「粵港澳大灣區」建設規劃的鼎立三足之一。大灣區發展戰略對香港的經濟社會發展來說是難得的機遇，同時也是對香港的時代挑戰。毋庸置疑，香港曾經作為中國走向世界的窗口和橋樑，為國家對外開放作出了巨大貢獻。在國際國內形勢特別是中國的經濟地位發生根本性變化之後，香港應當重新認識自己在國家發展建設格局中的地位，恰當定位，積極投身並融入國家發展大局，並繼續做出應有的貢獻。香港融入國家發展大局也是「借船出海」，是香港繼續能夠繁榮穩定的不二之策。

　　為達此目的，中央（和／或廣東省）政府和特區政府有必要系統制定在大灣區適用的相應政策並使之法律化，如提供輔助支持香港青年在內地創業就業的政策條件，擴大和增強對青年的優惠措施和支援力度（比如提供啟動資金或專項基金），同時不斷完善青年在內地的交通、住房、醫療、稅收等方面的具體措施，以更加便利他們在內地的就業、創業、就學、成家、居住。客觀觀察，特區政府一直是雷聲大雨點小，只見樹木不見森林，還看不見系統的積極的應對措施。融入國家發展大局、投入大灣區建設，這對促成更多港人人心回歸具有積極意義。

　　維護並提升香港國際地位

　　就香港國際地位而言，香港是世界著名的國際金融中心、國際貿易中心和國際航運中心，是「世界的香港」。《基本法》為國際香港留出了必要的且充分的成長空間。強調香港國際地位問題不僅僅是一個經濟或貿易問題，而是關係到「一國兩制」的核心願景是否能夠得以實現。無論對中央還是對特區而言，香港不能喪失其國際地位，否則將成為與內地眾多發達城市一樣的城市。國際地位如若喪失，香港的損失將是巨大的、不可逆轉的。事實上，那將違背《憲法》特許「兩制」和《基本法》固定「兩制」的初衷。

　　如今，我們當認識到因為《香港國安法》和選舉制度改革給香港帶來的各種挑戰，直面各種問題，從內部改善政治與法治環境，留住資金、人才和人心。一方面，特區政府需通過不斷優化投資環境和營商環境、重建外企外資乃至國際社會對香港社會的信心；另一方面就是要鞏固悠久的以普通法為基礎的法治傳統、保障言論自由、提升人權保障水平，讓港人和外來人士放心留在香港，自由自在生活在香港。面對來自區內特別是來自新加坡的對人才和資金的激烈競爭，在疫情之下和之後，特區政府應該因地因時制宜，考慮對外通關把水盤活，思考擴大對內有條件通關可能性，逐步改變頹勢。守住香港的國際地位乃當務之急。

　　（本文是作者於《二十一世紀》發表之《新憲制秩序二十五年：回顧與前瞻》長文第二部分之撮要。感謝原雜誌特許出版本撮要版。篇幅所限，註釋從略。）

　　香港城市大學法律學院教授