2015年6月，特區政府行政長官普選方案被反對派議員否決後，就發生是否、何時、如何重啟政改問題的爭論。有人認為，是否重啟並不可能是問題，政改一旦啟動，每一屆政府都要循序漸進不斷推進，即使已經實現普選，也要繼續推進。何況目前尚未實現普選。表面上看起來，這些話好像有點道理，實際上並沒有。
為什麼呢？因為普選有成功和失敗兩個可能性。所謂成功，就是有關方案得到通過，政府管治得到提高，社會得到安定，經濟發展進步。如果政改通過，但未能提高管治能力、社會安定和經濟增長，也不算成功。所謂失敗，就是有關方案未能通過；或雖然通過了，但未能提高管治能力、社會安定和經濟增長。如果政改成功，當然可以繼續推進，也應當繼續推進。但如果不成功，甚至失敗，就應當檢討什麼原因，才決定是否繼續推進。開車出事了，不檢查是否車子有毛病，還要繼續開，只會出現更多事故。
政改被否決的原因，主要在於反對派議員的捆綁否決。根據政改的程序要求，政改要立法會全體議員的三分之二通過，換句話說，只要有三分之一的議員否決，就不可能通過。2012年9月產生的立法會，反對派議員已經超過三分之一，完全可以否決任何政改方案。到2016年組成的立法會，反對派議員的人數超過了2012年，如果政改再啟動，就等於讓反對派議員再否決。除非是傻瓜的政府，一般政府是不願意做這種傻事的，重啟政改是要消耗大量公帑的。到了2020年組成的立法會，如果反對派議員少於三分之一，香港的政改才有希望被通過。但如果等到2020年9月新一屆立法會產生後再看，離提名委員會的產生只有不到15個月了，剩下的時間就不多了，很有可能來不及。
這種意見是實事求是的，但不可能被反對派議員接受。他們之所以捆綁，說是因為全國人大常委會8．31決定的「三道閘」。所謂「三道閘」是：（一）「提名委員會的人數、構成和委員產生辦法按照第四任行政長官選舉委員會的人數、構成和委員產生辦法而規定。」（二）「提名委員會按民主程序產生二至三名行政長官候選人」；（三）每名候選人均須獲得提名委員會全體委員半數以上的支持。」
其實，被反對派議員形容為「三道閘」的8．31決定，來自對香港基本法第45條第2款的解釋。該款規定：「行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達成由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。」可以說明如下：
全國人大在三處提到「廣泛代表性」（第一道閘）：一是1990年4月4日全國人大的專門決定提到的400人的推選委員會；二是香港基本法附件一先後提到的800人（2002年，2007年）和1200人（2012年）的選舉委員會；三是香港基本法第45條第2款提到的行政長官普選時的提名委員會，都有「廣泛代表性」的要求。第一道閘是完全符合香港基本法第45條第2款對「廣泛代表性」的理解的，並不違反。
2007年12月，全國人大常委員的決定也規定，普選時的提名委員會「可參照選舉委員會的現行規定組成」。到全國人大常委會8．31決定就把「可參照」卻改為「按照」，強制性程度就比原來強烈。但正如該決定所說，是「鑒於香港社會對如何正確落實香港基本法有關行政長官普選的規定存在爭議」，該決定把「可參照」改為「按照」，是為了減少不必要爭議的措施，在法理上、在法律上並無不可。
早在2007年12月，全國人大常委會的決定在給出行政長官普選的時間表時，就規定了若干名候選人名額（第二道閘），這說明行政長官普選時，與在普選前香港基本法附件一規定的由選舉委員會負責提名和選舉行政長官的安排有所不同，普選前對候選人不設名額，但普選時（後）要有名額。到底設多少名額，要根據香港基本法第45條第2款「符合實際情況」的原則決定。回歸以來的行政長官五次換屆選舉以及一次補選，候選人由一名至四名都有，8．31決定，行政長官普選時應當產生二至三名候選人，也是符合香港實際情況的。
與「廣泛代表性」出現多處不同，「按民主程序提名」（第三道閘）中的「民主」在香港基本法雖然只出現過一次，但可以肯定，與香港基本法附件一的規定不同。香港基本法是嚴謹的法典，每一個字都有意思；相同的字有相同的意思，不同的字有不同意思；不同的字不可能有相同意思，除非行文需要。
「按民主程序提名」中的「民主」，就是少數服從多數，可以有三種表現形式：（一）相對多數制，就是取得較高支持票的二至三名候選人獲得提名。（二）絕對多數制，就是支持票過半數的二至三名候選人獲得提名。（三）綜合多數制，就是將支持、反對、棄權的票數都綜合考慮在內，支持票和反對票可以抵銷，棄權票可以不計分，取得較高支持票的二至三名參選人獲得提名成為候選人。這種制度，與議會制國家的「信任案」制度相似。8．31決定明確：「提名委員會的人數按民主程序產生二至三名行政長官候選人，每名候選人均須獲得提名委員會全體委員半數以上的支持。」意味着全國人大常委會選擇了第二種「絕對多數制」的解讀。
綜上所述，「三道閘」的安排是符合香港基本法第45條第2款的解讀的。反對派議員將「三道閘」作為捆綁否決行政長官的理由，完全不能成立。
作者為全國港澳研究會理事，深圳大學港澳基本法研究中心教授
