但凡一項重大的政策或議題，通常都會產生相應的話語體系，形成自己特有的專門用語或概念。「一國兩制」創造了一種特殊語境，而「中央全面管治權」則是體現其精髓的一個重要的專門概念。

　　習近平在十九大報告中，明確提出把堅持「一國兩制」、保持香港和澳門長期繁榮穩定，列入新時代中國特色社會主義思想和基本方略，列為實現中華民族偉大復興的必然要求。他強調，為了確保「一國兩制」方針不會變、不動搖，確保「一國兩制」實踐不走樣、不變形，「必須把維護中央對香港、澳門特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機結合起來」。在這裏，習近平以黨和國家最高領導人身份，以中共黨代會報告的形式，重申了「中央全面管治權」這一概念，並且把它與特區高度自治權的有機結合提升到保障「一國兩制」全面準確實施的最重要因素。這一論斷成為近年來中央對港澳工作的最大亮點，抓住了「一國兩制」實施中的關鍵，也構成習近平新時代「一國兩制」思想的一個核心內容，引起海內外高度關注。

　　中央管治權乃基本法原意

　　「中央全面管治權」概念最早出現在2014年國務院新聞辦發表的《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書，把它確定為特別行政區制度的基礎與核心。從其公布之日起，香港社會各界就毀譽不一、議論紛紜。擁護者有之，困惑不解者有之，曲解詆毀者有之。有人把它說成是中央對港政策的重大修改，有人說是對香港高度自治權的貶損，鼓吹予以抵制；更多的是不甚理解「全面」二字的內涵和意義。這些爭議集中反映了是否及如何全面準確地理解「一國兩制」方針的問題。那麼，中央為什麼要提出這一看似全新的概念，其實質內容和含義是什麼？它同香港高度自治權是什麼關係呢？如此等等需要我們有一個正確認識。

　　一、為什麼要提出中央全面管治權概念

　　這一概念是針對「一國兩制」在港澳深入實施階段的問題和需求提出來的，是為了保障「一國兩制」全面準確地實施而提出來的。「一國兩制」是一種前所未有的治國理政模式，對國家、對香港都是全新的實踐。一段時間以來香港社會存在着重「兩制」、輕「一國」，重高度自治、輕中央管治的傾向，把有關香港的管治僅僅理解為「港人治港」、高度自治，忽略、排斥中央管治權，把中央管治權的行使視為對高度自治的干預，成為影響「一國兩制」全面準確實施的認識上的障礙。而對港工作隊伍本身也曾出現過對中央管治權認識不足的現象，未能有效體現中央在「一國兩制」實施中的主導作用。有鑒於此，有必要對被忽略、被曲解、被污名化的中央管治權正名，有必要撥亂反正、回歸本元。中央不但應理直氣壯地行使對香港特區的管治權，而且還要如實地宣示中央擁有對香港的全面管治權。中央管治權絕非一個憑空捏造出來的概念，更不是一個隨意和臨時提出來的概念，而是對「一國兩制」和基本法的原意、對本已存在的法律事實的一種重申和強調而已，也是對被曲解的認識的一種必要糾正。

　　這裏，首先有必要糾正的是對香港管治權的一種不全面不準確理解：即有關香港的管治只是「港人治港」、高度自治，顯然有違法律，不符事實。須知隨着中國收回香港，管治香港的權力從英國人手中交還到中國人手中，不應也不可能是全部、直接地過渡到「港人治港」、高度自治，而首先是交還給中國這個主權國家，由中國恢復行使主權，將香港重新納入國家治理體系。在此前提下，在保障中央代表國家對香港行使主權的前提下，才產生了由中央授權香港在「一國兩制」框架下實行「港人治港」、高度自治。不妨說，沒有中國收回香港，沒有中央對香港的管治，就沒有今天的「港人治港」、高度自治。「港人治港」、高度自治僅僅是有關香港管治權的一部分，在它之外、在它之上當然還存在着中央權力機關對香港的管治。一個有關香港管治權的完整概念，應該是中央管治權和中央授權下的香港高度自治權的有機結合，二者相輔相成、缺一不可。這本應是一個人盡須知的法律常識，遺憾的是，在香港卻長期遭到忽略和曲解。

　　二、中央管治權的內涵和依據

　　還有人雖然不否認中央對香港的管治權，但罔顧法律和事實，把中央管治權僅僅局限於涉港外交、防務，這顯然也是一種不全面、不準確的說法。我們不妨讓法律本身、讓中國憲法和香港基本法來說明事實真相。

　　首先看作為國家根本法的憲法的規定：憲法第三條規定了單一制國家結構，中央和地方是統一的領導與被領導關係；第三十一條及第六十二條第十三款規定，國家最高權力機關全國人民代表大會有權視需要設立特別行政區，有權制定法律，規定在特區實行的制度；第六十七條規定，全國人大常委會有權解釋法律，有權宣布全國進入戰爭狀態，有權決定全國或個別地區進入緊急狀態；第八十九條第四款規定，作為國家最高行政機關的國務院有權統一領導全國地方各級國家行政機關的工作等等。無疑，憲法規定了、包含着中央對香港的管治權。

　　再看看作為香港憲制性法律的基本法的規定。一部基本法不但是一部授權香港特區高度自治的法律，也是一部規定中央管治香港權力的法律。基本法至少明確規定了中央權力機關在以下十多個方面對香港的管治權：

　　第一，制訂基本法、規定在香港實行的制度（序言）；第二，對行政長官和特區主要官員的任命權（第四十五條）；第三，管理與香港有關的外交事務的權力（第十三條）；第四，管理與香港有關的防務的權力（第十四條）；第五，對基本法的解釋權（第一百五十八條）；第六，對基本法的修改權（第一百五十九條）；第七，對香港政治體制發展的主導權（附件一、附件二）；第八，對香港立法會所定法律的備案審查權（第十七條）；第九，命令香港實施全國性法律的權力（第十八條）；第十，對香港特區追加授權的權力（第二十條）；第十一，宣布香港進入戰爭狀態或緊急狀態的權力（第十八條）；第十二，就有關事務對特區政府發出指令的權力（第四十八條第八款）。

　　除上所述，基本法還規定香港特區直轄於中央政府（第十二條）；行政長官要對中央政府負責（第四十三條）；特區行政長官在香港負責執行基本法（第四十八條第二款）等等。這些規定都是白紙黑字的法律條款，明確無誤地彰顯了中央對香港擁有廣泛全面的管治權，中央行使這些法定權力是對法律的遵循和堅守，而不是超越、更不是背離。對照基本法，任何不帶偏見、尊重法律的人，都不會得出中央權力只限於外交國防的結論。持此論者無異於自欺欺人、對抗法律。

　　香港不能抗拒中央權力

　　中央對香港的管治權不但有明確的法律規定保障，而且有充分的法理依據，它們植根於國家主權原則和單一制國家權力結構。按照世界各國公認的法律原則，主權意味着國家對內享有「最高的、絕對的、不可加以限制的權力」（美國《Black's Law Dictionary》），而憲法則是國家主權的集中體現。在單一制國家的權力結構中，權力集中於中央，中央權力機關代表國家行使主權，享有對國家全部領土、所有組成地區行使管轄治理的權力。地方不存在固有權力，其權力是由中央授予的。不可以設想，作為國家一個組成部分的地區可以游離於中央權力之外，能夠排拒中央權力。香港特別行政區正是依據憲法設置的，從回歸之日起就處在中國憲制體制內，被納入國家治理體系。

　　中央管治權的實質就是體現和實行國家主權原則，保障「一國兩制」的正確方向。只有樹立國家意識、堅守「一國」原則，才能正確認識中央管治權，處理好「一國」同「兩制」的關係，而維護中央管治權就是維護「一國兩制」。「一國兩制」本質上就是「一國」統領下的「兩制」，「一國」構成「兩制」的前提和基礎。沒有「一國」，何來「兩制」？全世界197個國家，唯有中國這個特定國家才實行「一國兩制」。「一國兩制」的提出，首先和主要是從國家整體利益出發的，其本意初衷就是在國家主導下，在「一國」的前提和基礎上實行「兩制」，謀求國家和香港利益的最大公約數。捨棄中央管治權就談不上「兩制」的並存，談不上「港人治港」、高度自治，談不上「一國兩制」的正確發展。習近平主席在視察香港的講話中把「一國兩制」比喻為一棵大樹，國家好比樹根，「兩制」好比枝葉。他強調，「一國是根，根深才能葉茂；一國是本，本固才能枝榮」，誠為至理名言。

（下篇明日刊出）

　　北京大學法學院教授