大公產品

首页 > 财经 > 正文

文炳雕龍\誰賦予特朗普權力封殺TikTok?\中國政法大學民商經濟法學院副教授 趙炳昊

時間:2020-08-05 04:24:06來源:大公報

  圖:2019年底至今,TikTok和母公司字節跳動遭到了美式行政審查的圍堵\路透社

  當地時間2020年7月31日,美國總統唐納德.特朗普表示將禁止TikTok在美國運營。特朗普強調這是他的權力,並解釋其可以使用緊急經濟權(Emergency Economic Powers)或者通過行政命令(Executive Order)來實施此項禁令。特朗普的行政權力法源是什麼,此事的發展會怎樣?本文試圖對特朗普的行政權力法源以及此事的發展,從法律角度做一簡單梳理、分析和展望。

  縱觀整個20世紀,美國國會一直都在通過立法的方式授予總統越來越廣泛的行政緊急權,使總統可以不必經國會授權而宣布國家緊急狀態,進而採取激進的行政措施以應對所謂的緊急狀態。

  緊急狀態成為常態

  1917年10月6日頒布的《與敵貿易法》(Trading with the Enemy Act)是這方面一部具有奠基性意義的法律。在美國參加一戰之後,國會通過這部法律授權美國總統在戰時有權監督、限制和調整與敵國的所有貿易關係。1933年,為了應對經濟危機,美國國會通過《銀行緊急救濟法案》,進一步擴大了《對敵貿易法》的範圍,以包括一切的國家緊急狀態,而不僅僅是在戰爭期間宣布的緊急狀態。

  到了20世紀70年代中期,隨着美國捲入越戰、暗殺外國政要、非法國內監聽和水門事件等濫用行政權力事件被公諸於眾,美國國會越來越重視平衡日益坐大的行政權,並採取措施制約行政權的橫行。國會首先成立了一個特別委員會,以重新評估國會授予總統在宣布國家進入緊急狀態時的非常行政權。這個委員會很快發現,美國從技術上而言「自1933年3月9日開始就一直處於國家緊急狀態」,換言之,美國已經深處緊急狀態長達四十餘年。隨着限制總統行政緊急權的呼聲日益高漲,美國國會在1976年和1977年分別通過了《國家緊急狀態法》(National Emergencies Act)和《國際緊急狀態經濟權力法》(International Emergency Economic Powers Act)。這對姐妹法本意是為了給總統的行政緊急權戴上緊箍咒,但事後來看似乎效果有限。

  《國際緊急狀態經濟權力法》的主旨也確在「限權」,明確僅在應對源於美國境外威脅的情況下,美國總統才有權宣布緊急狀態。並為總統援引《國際緊急狀態經濟權力法》設置了前提條件,例如總統需要說明國家安全、外交政策或者國家經濟正在遭受來自海外的「不尋常且極其嚴重的威脅」;此外,總統需要向國會提交報告說明具體情況,解釋宣布國家進入緊急狀態的必要性等問題,而且要求在之後的每六個月,總統都需要向國會定期報告其採取的具體行政措施。截至2020年7月1日,歷任美國總統通過援引《國際緊急狀態經濟權力法》一共宣布國家進入國家緊急狀態59次,其中33個命令仍然有效。這些緊急狀態通常延續十年左右,而歷史最為悠久的因伊朗人質危機而起的國家緊急狀態即將進入第五十個年頭。

  實際上,通過援引《國際緊急狀態經濟權力法》宣布國家進入緊急狀態,已經成為歷任美國總統強力推行行政決策的有力工具,而特朗普更是其中的佼佼者。2019年5月15日,他曾援引《國際緊急狀態經濟權力法》,簽署了13873號行政命令,即「確保信息和通信技術及服務供應鏈安全」,宣布美國進入所謂的「國家緊急狀態」,授權美國政府禁止任何由「外國敵手」擁有或掌控的「可能對(美國)國家安全構成風險」的技術和服務。儘管這個行政命令本身並未明確提及任何一個國家或者外國公司,但美國商務部隨後即將華為及其附屬公司列入有可能對美國家安全造成威脅,或者外交政策利益帶來風險的「實體名單」。

  如此一來,華為除非取得美國政府的特別許可,否則無法獲得含有美國技術的零部件或者產品。2020年5月特朗普又將此行政命令延長了一年。2019年8月,特朗普又發推文稱依據《國際緊急狀態經濟權力法》,他會下令美國公司開始尋找替代中國產品的方案,並呼籲將工廠搬回美國,不過此事暫時沒有下文。

  行政權力幾近濫權

  值得注意的是,歷史上也曾多次有人試圖通過司法審查推翻總統依據《國際緊急狀態經濟權力法》做出的行政決定。這些案件有的從挑戰國會對總統的授權是否得當入手,有的從總統的行政決定侵犯當事人的憲法權力着手,但大多數案件都以失敗告終,反映了聯邦法院所遵從的「司法尊重」(Judicial Deference)原則。

  行政命令則是美國總統為了行使行政權而頒布聯邦命令的一種方式,也是總統管理和運作聯邦政府的具體方式。行政命令雖然不是聯邦立法,但行政命令一旦經過總統簽署,並經《聯邦公報》(Federal Register)刊載,就具有約束力,事實上其效力與國會立法相仿。令人感到些許驚訝的是,美國憲法並沒有明確行政命令的法源。作為一個三權分立國家,美國憲法僅有一些模糊規定,即第二條第一款第一項僅規定「行政權屬於美利堅合眾國總統」,第二款和第三款具體表述了總統的權力範圍,包括「確保法律被忠實執行」。據統計,1789年至1907年,美國歷屆總統僅頒布了約2400項行政命令。而從1908年行政命令按照時間順序編號以來,行政命令總數已經接近14000項。這深刻地反映了美國行政權的日益氾濫。而特朗普更是在其就任總統的第一周就採取了14項行政行動(Executive Actions),其中包括6項行政命令,刷新了歷史紀錄。

  理論上,行政命令受到來自國會和法院的審查與制衡。國會可以通過立法直接推翻行政命令,而總統又可以行使否決權推翻國會的立法。為了防止行政機關專權,國會參眾兩院可以各以三分之二的絕對多數票重新通過立法案,推翻總統的否決。但在實踐中獲得絕對多數票十分困難,因此這僅僅停留在理論上的可能性。另一方面,國會也可以通過不予撥款的方式使行政命令難於執行,從而達到事實上否決行政命令的效果。此外,美國聯邦法院也負有審查行政命令的職責,但至今美國最高法院僅僅推翻過兩個行政命令。聯邦最高法院的傾向是在外交與國家安全領域上,法院無法取代行政部門的判斷,而需要保持「司法尊重」。

  2019年底至今,TikTok和母公司字節跳動(ByteDance)可謂遭到了美式行政審查的圍堵。字節跳動先是在2019年11月遭到美國外國投資委員會(CFIUS)對其在兩年前以約10億美元收購Musical.ly的交易發動了國家安全審查,近日特朗普更是不惜祭起《國際緊急狀態經濟權力法》和行政命令,計劃直接禁止TikTok在美國運營。

  面對這種前有埋伏後有追兵的複雜局勢,作為一家僅有八年歷史,被譽為「中國互聯網第三極」的公司,字節跳動的表現可以稱得上進退有據、可圈可點,但是現實留給字節跳動的選項和空間確實非常有限。

  縱觀美國憲政史,儘管法律理性的光輝有時會被蒙蔽,公平、權利和自由有時會被消弭,法律時時都在與政治和國際關係相互膠着和搏鬥,但我們還是應當永不放棄並有理由期待法律最終還是能夠超越政治的狹隘、權力的偏執,最終迎來理性的輝煌和正義的凱旋,儘管這個歷程有時艱辛而漫長。

最新要聞

最受歡迎