從廣義上講，香港政治制度改革既包括香港行政立法權力關係的調整，也包括選舉制度改革和政府官員問責制度改革。而選舉制度既包括行政長官、立法會和選舉委員會選舉制度，也包括區議會選舉制度。

　　香港政治制度改革是香港社會持續時間最長、討論最熱烈、影響力既深且廣的議題之一，也是中央和特區關係調適、權力配置和政治博弈的主戰場。梳理博弈歷程，有助於我們從歷史脈絡、從政制角度全面、正確理解中央與特區關係。

　　中央掌握政改主動權

　　近二十年來，圍繞香港政制改革決定權以及《基本法》附件一和附件二的修改，全國人大及其常委會先後作出一次「人大釋法」和四次「人大決定」，為改革指明了方向，釐定了框架，劃定了邊界。同時，通過「釋法」和「決定」，全國人大及其常委會也在逐次澄清香港政制改革中中央與特區的權力配置關係，勾勒出一幅清晰的權力秩序圖景。

　　簡言之，《基本法》確立了「特區決定─中央監督」的基本框架；2004年「4．6解釋」賦予全國人大常委會「政改方向決定權」；2021年「3．11決定」確立了新的權力框架，全國人大將對《基本法》附件的修改權授與全國人大常委會。中央與特區在香港政制改革中的權力運行秩序發生了變化，反映出中央治港理念和模式的轉變，表現為：政改啟動模式從「自下而上」轉變為「由上及下」，管治策略由被動性監督到主動性管治，落實「愛國者治港」成為中央治港的根本目標之一。

　　「3．11決定」下的權力關係重構

　　2021年3月11日，全國人民代表大會作出《關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》（此即「3．11決定」）。此後，全國人大常委會依據「3．11決定」的授權，對《基本法》附件一和附件二進行修改。在香港，特區政府4月13日將《2021年完善選舉制度（綜合修訂）條例草案》刊憲，4月14日提交立法會進行首讀及二讀。特區立法會5月27日高票通過《條例草案》。5月31日，《2021年完善選舉制度（綜合修訂）條例》於當日正式刊憲生效。無論從條例內容還是制度建設方面講，新條例標誌着香港選舉制度全面開啟新篇章。

　　治港理念和模式的轉變

　　（1）自下而上轉變為由上及下

　　從香港政制改革啟動模式來看，時任行政長官於2004年1月成立政制改革專責小組開啟第一次政改，並在同年3月發布諮詢報告，全國人大常委會依據行政長官提交的報告作出「4．26決定」；第三任行政長官於2007年7月發布《政制發展綠皮書》開啟第二次政改，全國人大常委會在行政長官提交報告後再作出「12．29決定」。第四任行政長官於2013年10月成立政改諮詢專責小組，並於同年12月發布諮詢報告，全國人大常委會再作出「8．31決定」。可以看出，這三次政制改革都是由行政長官啟動，屬「自下而上」模式。而新選舉制度改革的提請主體是全國人大常委會，全國人大作出「3．11決定」，再由全國人大常委會修改《基本法》附件。這是一次「由上及下」的政治改革過程。

　　政制改革啟動模式的出發點不同，「自下而上」模式的出發點是香港社會及各界人士的意見和建議，而「由上及下」模式則是基於中央對香港政制發展整體情況的判斷。

　　新選舉制度並沒有遵循香港政制改革的原有模式，它開啟了香港政制改革的新模式，香港政制改革啟動模式由「自下而上」轉變為「由上及下」（from bottom-up to top-down）。在「3．11決定」之後，全國人大常委會擁有對《基本法》附件的修改權，香港政制改革告別了「五步曲」，全國人大及其常委會擁有香港政制發展的決定權。

　　（2）由被動型監督到主動型管治

　　按照《基本法》原意，在香港政制改革問題上，香港特區擁有決定權，行政長官和立法會按照「互相配合」原則共同決定香港政制改革，中央在最後行使監督權，這可被稱之為被動型監督模式（passive supervision）。2004年「4．6解釋」對全國人大常委會賦予「政改方向決定權」，這是中央對香港政制改革開啟管治模式的開始，但當時的管治模式由於需要行政長官啟動政改，仍呈現出一定的被動性，其中在三次政制改革中，立法會仍具有相當大的參與權和決定權。

　　2014年是香港政制發展的分水嶺。首先，中央發布《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書，其中「全面管治權」的提出標誌着中央開啟主動型管治模式（active governance）。同年的「8．31決定」循着「五步曲」，是為主動型管治模式的首次實踐。但是「8．31決定」遭遇到所謂「泛民」和部分人的強烈抗議。在這一過程中，全面管治權和高度自治權始終未能找到戰略平衡點。「3．11決定」下，全國人大及其常委會通過「決定＋修法」模式修改《基本法》附件，修改完善特區選舉制度，這標誌着中央強化並實現主動型全面管治模式。

　　（3）實踐「愛國者治港」成為香港管治的根本目標之一

　　2021年，國家主席習近平在聽取第五任行政長官報告時強調：「要確保『一國兩制』實踐行穩致遠，必須始終堅持『愛國者治港』。這是事關國家主權、安全、發展利益，事關香港長期繁榮穩定的根本原則。」為此，我們要發展具有香港特色的民主制度，要發展適合香港特別行政區實際情況的民主制度。2021年《「一國兩制」下香港的民主發展》白皮書表達了新選舉制度具有「廣泛代表性、政治包容性、均衡參與性和公平競爭性」的特點和優越性。但這些特點都建立在一條根本原則的前提上，即「愛國者治港」。

　　可以說，新選舉制度的最大特點即實踐「愛國者治港」。只有首先保障香港特區的穩定，才能更好的發展香港特色民主制度，才能更好地保障香港市民的民主權利，最終達至「雙普選」的目標。「3．11決定」以及修改後的香港《基本法》附件一和附件二共同構成確保以愛國者為主體的「港人治港」的制度性保障，堅決杜絕反中亂港分子進入香港權力架構和管治團隊，由此確立了「愛國者治港」作為中央管治香港根本性原則的地位。

　　香港城市大學法律學院教授