國家主席習近平在慶祝香港回歸祖國25周年大會暨香港特別行政區第六屆政府就職典禮上的重要講話持續受各界的關注和討論。全國政協副主席、國務院港澳辦主任夏寶龍在全國港澳研究會的專題研討會上指出，必須對一切反中亂港、反中亂澳勢力堅決打擊、不留縫隙，堅決與美西方外部勢力作鬥爭，把香港、澳門守護好。

　　客觀而言，自2018年以來，國際形勢急轉直下，中美關係日趨緊張，基本法第23條立法有迫切性；並且，香港國安法頒布實施和完善特區選舉制度之後，23條立法的阻力也相對變小，香港特區履行憲制義務也有可行性。特區政府將23條立法提上日程，合情合法也合理。當下，關於23條立法的討論重點，應當從「應否立」「何時立」轉移到「如何立」上來。

　　23條須與國安法銜接

　　與香港國安法的銜接，將是立法草案的一個重要關切。這種銜接，既包括實體法（罪與非罪）的銜接，也包括程序法（管轄、偵查、檢控和審判等）的銜接。一方面，立法草案應當涵蓋香港基本法第23條明文規定而香港國安法未能覆蓋的罪行，包括叛國、煽動叛亂、香港的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫等，從而填補有關罪行方面的空白。另一方面，立法草案應當確保有關罪行在程序方面，包括立案偵查、檢控、審判和刑罰的執行、保釋和審理等，與香港國安法的規定相銜接，因為香港國安法的程序規定，對其他涉國安法律規定亦有影響。在此方面，伍巧怡案（亦稱「羊村繪本案」）確立的法律適用原則值得立法者和研究者的注意。

　　伍巧怡案的基本案情為：伍巧怡等五人因出版《羊村十二勇士》等三本繪本而被控串謀發布煽動刊物罪。在案件的檢控和審理過程中，各方就程序問題產生分歧。串謀發布煽動刊物罪是香港本地法律《刑事罪行條例》（第200章）第10條規定的罪行。被告申請保釋遭拒，原因是法官認為，香港國安法第42條規定的保釋門檻適用於本案，即「對犯罪嫌疑人、被告人，除非法官有充足理由相信其不會繼續實施危害國家安全行為的，不得准予保釋。」辯方主張，「香港國安法第42條規定的更嚴格的保釋門檻，是否適用於並非由香港國安法規定的罪行，例如《刑事罪行條例》第10條規定的罪行」是一個先決問題，需要法院澄清。

　　在此之前，終審法院曾在黎智英保釋案判詞中指出，香港國安法第42條規定的「危害國家安全行為」意指可構成香港國安法或香港本地有關維護國家安全的法律規定的罪行的行為。（FACC1/2021，第70段）

　　但伍巧怡案辯方認為，終審法院在黎智英案中的上述判詞，只是附帶意見（obiter），因為該案不涉及非由香港國安法規定的罪行的保釋條件。因此，特區法院須重新考慮，並非由香港國安法規定的危害國家安全的罪行，是否需要適用香港國安法規定的更為嚴格的保釋條件。伍巧怡案辯方的立場是，香港國安法規定的保釋條件，僅適用於香港國安法明文規定的罪行，而不適用於香港本地法律規定的其他類似罪行。

　　案件上訴至終審法院後，終審法院於2021年12月14日頒下判詞。終審法院不含糊地指出：從目的角度來看，香港國安法的意圖很明顯在於通過互補適用（complementary application）香港國安法和香港特區已有的法律來維護國家安全。有關條款僅適用於香港國安法規定的罪行的，香港國安法已明確以「本法」來限定，其他未作區分的條款，除語境或目的另有所指之外，應理解為無差別地適用於所有涉及國家安全的罪行。（FAMC32/2021，第24-27段）

　　換言之，根據終審法院的判詞，香港國安法規定的保釋等程序性規定，以普遍適用為原則，以特別適用為例外；如無特指，或語境和目的另有所指，則香港國安法的程序規定，原則上應理解為適用於所有危害國家安全的罪行。

　　維護國安法律是一個整體

　　終審法院就辯方所稱的先決問題作出裁決後，區域法院繼續審理伍巧怡等五人串謀發布煽動刊物案。在審理過程中，辯方再次就「國家安全」的界定提出質疑。辯方爭辯，終審法院的判詞為界定「國家安全」留有餘地，某項罪行是否危害國家安全，須考慮具體個案的語境和目的。辯方主張，發布煽動刊物可能危害國家安全，但也要考慮案件的具體情形。

　　區域法院於2022年4月21日作出裁決：有關罪行是否為危害國家安全的罪行，取決於該罪行的犯罪構成要件，但無論如何，《刑事罪行條例》第10條規定的發布煽動刊物都屬於危害國家安全的罪行。（DCCC854/2021，第33-34段）

　　區域法院強調，「除語境或目的另有所指」意思是，可能存在某種特殊的情形，香港國安法某個條款的語境或目的表明，該條款的適用僅限於香港國安法規定的罪行，但各方不應將這句話曲解為某些罪行在一些情況下構成危害國家安全，在另外一些情況下卻不構成危害國家安全。（同上，第37段）

　　香港實行普通法，也就是說，伍巧怡案終審判詞確立的法律原則，作為判例法的一部分，將對香港特區更大範圍內的法律的適用產生影響。終審法院就有關程序性事項的裁決，尤其值得立法者的重視。伍巧怡案對23條立法最基本的啟示是：應當將香港特區所有維護國家安全的法律規定──包括香港基本法第23條、香港國安法以及其他香港本地法律──作為一個整體；最起碼，香港國安法有關程序的規定，會輻射到其他涉及國家安全的本地法律；立法者應當確保23條立法草案全面銜接與配合香港國安法的規定。

　　 廣東外語外貿大學法學院講師