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重新思考基本法的作用和意義/陳弘毅

時間:2020-03-30 04:23:43來源:大公報

  1984年底,中英兩國政府簽署《聯合聲明》,香港進入過渡時期。1985年4月,全國人大第三次會議決定成立香港特別行政區基本法起草委員會(草委會),同年6月人大常委會通過草委會委員名單,基本法的起草工作隨即展開。草委會包括內地和香港成員,此外,在香港又成立了基本法諮詢委員會,成員有180人,來自香港社會各界、各行各業。基本法的起草過程有高度的透明度,每次起草委會的全體會議和專題小組會議後,都有向香港新聞界介紹有關的討論和起草的進展情況,基本法各章的初稿等文件也提供給基本法諮詢委員會參考。諮詢委員會做了全面和深入的研究和諮詢工作,向起草委會提供了大量的報告書、意見和建議。

  基本法各章節的具體起草工作又由草委會的五個專題小組承擔,在工作的四年零八個月期間,他們共開了73次會。基本法的起草經歷了所謂「兩下兩上」的過程。1988年4月,「基本法(草案)徵求意見稿」正式公布,開展了為期五個月的諮詢。草委會考慮了諮詢委員會和香港社會各界人士在諮詢期提出的意見後,對徵求意見稿的內容作出了不少修改,有些條文的修改是十分重要或關鍵性的,廣受歡迎。然後,草委會在1989年2月公布第二份草案並進行第二次諮詢。最後,基本法起草委員會在1990年2月舉行了其第九次全體會議──亦即它最後一次全體會議,對基本法草案進行了進一步的修改。1990年4月,全國人大通過並正式頒布《中華人民共和國香港特別行政區基本法》。

  三十年後的今天,我們回顧基本法在上世紀八十年代後半期起草的歷史和當時社會上的討論,感慨良多。雖然《聯合聲明》的正文已經列明了中央對於香港特別行政區的十二條基本方針政策,《聯合聲明》的附件又對這些方針政策作出了十分詳細的說明,就1997年回歸祖國後的香港的管治和各種制度和政策,作出了相當具體和細緻的安排,但仍有不少重要的憲制性問題,需要在基本法起草過程中予以解決。

  舉例來說,憲法與基本法的關係問題、所謂「剩餘權力」問題、全國性法律適用於香港特別行政區的問題、保障國家安全的立法的問題、基本法的解釋權問題、香港特別行政區法院對國家行為的管轄權問題、全國人大常委會對香港特別行政區的立法的審查權問題、香港特別行政區行政長官和立法會如何產生及兩者的權力關係問題等等,這些問題都是在基本法的起草過程中需要處理的。 

  極具前瞻性的憲制性法律

  「一國兩制」是史無前例的創舉,基本法的起草便是其制度設計的過程,極具挑戰性,而由於涉及政治問題,包括中央和特區的權力關係以至香港內部各政治和社會力量的角力,所以在當時香港社會極具爭議性。有關問題的解決來之不易。全國人大在1990年4月投票通過基本法的時候,曾參與領導基本法起草工作的魯平先生看到花了這麼大心血完成的基本法終於通過,他掉下了激動的眼淚,說:「這個基本法……真是『一字值千金』啊!」

  我們要正確理解基本法,這有助於它的有效和成功實施。如要理解基本法和它的各條文的立法原意,必須回到基本法起草時的社會背景和政策性考慮。回顧當時的歷史情況,也能有助於我們今天對基本法的內容作出公正的評價。基本法制定得好不好,在1990年它通過時實在難以作出結論,甚至在1997年基本法開始正式全面實施的時候,我們也未必能作出這結論。但是,到了基本法頒布後三十年的今天,我們已經看到過去二十多年基本法在香港特別行政區的實施情況,我們便比在過去的任何時間,更能對這部基本法作出比較全面和公正的評價。

  我認為如果考慮到基本法起草時的有關情況,比對基本法實施後事物的發展過程,我們便可以看到,基本法是極具創意和富有前瞻性的一部憲制性法律文件,甚至可以說它是超前於它的時代的。舉例來說,基本法在1990年制定之前,全國人大常委會從未正式行使憲法授予它的權力去頒布對任何一部法律的解釋;但在基本法裏,已經對於全國人大常委會和香港特別行政區法院解釋基本法的權力及其相互關係,作出了詳細的規定。不單是這樣,這方面的制度設計還參考了歐洲共同體(歐盟前身)法律制度中,其成員國法院在個別案件中,提請歐洲法院解釋適用於這件案件的歐盟法條文的這個設計,在基本法第158條中建立了類似的由終審法院提請全國人大常委會釋法的安排。所以可以說,基本法在這方面的制度設計,既有前瞻性,又具創意和想像力。

  此外,基本法第23條也是一個好的例子。在基本法起草的時候,我國關於維護國家安全的法律,還是以刑法中關於反革命罪的規定來體現的,直至1997年刑法全面修訂時,才以危害國家安全罪來代替反革命罪。基本法起草的時候,起草委員會考慮到中國刑法關於反革命罪的條文不宜引用到實行「一國兩制」的香港特別行政區,因此便訂立了第23條,要求和授權香港特別行政區自行立法,去禁止叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆等危害國家安全的行為。可以說第23條體現了「一國兩制」的精神,就是在「一國」的大前提下,容許和尊重「兩制」的差異。 

  另一個例子是基本法中關於特別行政區政治體制──特別是行政長官和立法會的產生辦法的規定。1984年中英兩國簽署《聯合聲明》之前,長期以來英國在香港實行的「殖民地式」的政制,是十分威權主義的,所有權力集中於英國政府派來香港的港督,行政局和立法局的官守和非官守議員,全都是由港督挑選和任命的,沒有任何通過選舉產生的議員。《聯合聲明》規定,特別行政區立法機關由選舉產生,但並沒有具體說明採用什麼方式的選舉。

  實踐說明經得起時間考驗

  在八十年代中期,關於香港未來政制應如何發展,社會上開始爭論不休。有人認為1984年港英政府推出的「代議政制」綠皮書和白皮書提出的「間接選舉」(即由功能團體和選舉團選出立法局議員)已經足夠,毋須引進直接選舉或普選。但也有不少意見認為,直接選舉是民主政制不可或缺的。至於何時在香港引進直接選舉、立法機關中應有多大比例的議席由直接選舉產生,以至將來的行政長官用什麼形式的選舉產生,當時社會上也有截然不同的意見。

  1988年公布的「基本法(草案)徵求意見稿」,就這些問題提出了不同的方案以進行諮詢,其中主要的方案都有規定,在特別行政區立法會中有一定比例的由直接選舉產生的議席。在1988年的諮詢期內,香港社會中就有關問題仍然有十分對立的意見。在1988年底,當時基本法起草委員會政治體制專題小組的港方召集人查良鏞先生,提出一個「協調方案」,建議直接選舉作為特別行政區政治體制的重要元素,在立法會的直選議席,可以隨時間而遞增,根據循序漸進的原則和考慮到香港的實際情況,逐步發展香港特別行政區的政制,最終達至立法會所有議席的普選和行政長官的普選。這個包含政制發展的時間表和最終發展目標的方案,後來經修改後成為了1990年通過的基本法條文,為香港特別行政區的民主政治的循序漸進的發展,奠下了穩固的法理基礎。

  雖然基本法起草於上世紀八十年代,但從過去二十多年的實踐經驗來看,基本法是經得起時間的考驗的。現在看來,雖然基本法實施的情況並非完全理想,但總體來說,實施還是比較成功的,而且看不到有什麼重大漏洞或必須盡快修改之處。香港特別行政區的憲制基礎在於《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國香港特別行政區基本法》,「一國兩制」的成功實施、香港的繁榮安定和民主民生等發展,都有賴於對於基本法和它背後的方針政策的正確和全面的理解。在紀念基本法頒布三十周年的今天,讓我們重溫基本法的起草歷程,重新思考它的作用和意義,從而加強我們對香港的未來的信心和希望。

  (原題為「基本法頒布三十周年隨想」,小題為編者所加)

  香港大學法律學院鄭陳蘭如基金憲法學教授、全國人大常委會香港特別行政區基本法委員會委員

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