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大學之道/房產稅能降房價嗎?\智本社社長清和

時間:2021-10-26 04:27:29來源:大公报

  圖:本輪房地產稅改革試點可以理解為一種相對溫和、穩健的過渡性方案,中國房產稅試點或將經歷十五年的長期探索。

  第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議決定:授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作,為期五年。按照各國的經驗來看,房地產稅的立法與徵收,是難度最大、最複雜的一項稅制改革之一。當前,中國的房地產稅試點,是否會打擊房價?是否有助於降低地方政府的土地財政依賴度?

  自2011年開始,上海和重慶就已經實施了房地產稅的試點。2015年,房地產稅列入十二屆全國人大的立法規劃,2018年再次列入十三屆全國人大立法規劃。當前全國大城市房價居高不下,很多民眾希望通過房地產稅來打壓房價,抑制房地產泡沫,促進共同富裕。從目前來看,本屆人大將無法完成房地產稅立法,未來五年房地產稅依然處於試點階段。

  那麼,房地產稅是否會打壓高房價?

  改革稅制共同富裕

  先要明確的是,早在十年前提出徵收房地產稅,其初衷並不是打壓房地產和降房價,而是優化稅收結構,完善稅收制度。一個相對科學的國家稅制是以直接稅(如所得稅、財產稅)為主的徵收結構。目前,歐美國家的政府稅收結構已經從間接稅、增值稅為主轉向直接稅、財產稅為主。不過,中國的徵稅結構依然以間接稅、增值稅為主。在間接稅結構中,增值稅的比重最大。2020年增值稅佔總稅收比重為36.8%,2019年為39.5%。

  數據顯示,2019年,中國直接稅佔稅收總收入的比重為38.2%,而G7發達經濟體的直接稅佔比均在50%以上,哥倫比亞、埃及、墨西哥、韓國等新興經濟體的直接稅佔比也在45%以上。在直接稅中,中國的財產稅比重很低。2020年中國財產稅收佔總稅收比重僅為8.7%。

  在歐美國家,財產稅尤其是房產稅,成為地方政府最重要的一項收入來源,是地方政府的財政支柱。目前,美國五十個州均徵收房產稅,房產稅一般佔據地方財政收入的50%至80%。其用途也返還民生,被公開在政府網站上。房產稅的大部分被用於當地建設,主要是義務教育,以及維護學區治安、公共環境。

  從現代稅制改革的經驗來看,以財產為主的稅徵收結構更有利於收入分配。因為直接稅主要向有產者、財富盈餘者徵稅,間接稅主要向普通家庭徵稅。間接稅容易加重普通家庭的稅收負擔,向財產所有者徵稅更符合稅收的使命,有助於縮小貧富差距。土地及不動產是當前全球各國中高收入家庭的主要財產配置方式,房地產稅也就成為以財產為主體的現代稅制的重要稅收。

  通常,在城市化快速發展時期,城市大興土木,房屋建設與交易的各種間接稅龐大,成為政府稅收的主要來源。當城市化逐漸落幕,房屋建設處於穩定和飽狀態,間接稅基數下降,政府轉向龐大的房屋存量徵稅,面向房屋所有者徵稅,即房產稅或不動產稅。當前,中國的城市化到了一定階段,房地產經過二十多年的發展,正在從建設周期向保有周期過度。房屋供給量可能已經超過需求量,但房屋分配不平衡,從稅收結構改革的角度來看,有必要推出房地產稅,開始向保有環節、多套房持有者徵稅。

  現實中,房地產稅立法與徵稅,會大大超過稅制改革的範疇。向房屋持有者徵稅,向富人徵稅,在任何一個國家都會形成巨大的政治壓力與社會反彈。房地產稅的徵收,至少涉及到幾個重大的現實問題:房屋持有人的利益、地方政府的土地財政及債務問題、央地財權事權分配、房地產市場的穩定、社會財富分配的公平性、銀行及金融風險、打擊官員腐敗等。

  就當前環境而言,高房價,既是房產稅徵收的動力,同時也是阻力。

  支持者試圖通過房地產稅來打壓房價,切斷地方政府的土地財政的依賴,但如此操作可能會刺破房地產泡沫,甚至會經歷一次經濟危機的陣痛,支持者則依然認為代價是值得的。房地產是眼下中國經濟及社會矛盾的焦點,2008年金融危機以來,房地產疊加土地財政、銀行信貸的慣性越來越強:房地產泡沫對地方政府債務、銀行安全的威脅越來越大;對製造業及科技投資、家庭居民消費產生擠出效應;對經濟增長及社會穩定非常不利。所以,支持者認為,必須「大破大立」才能從根本上解決問題,而改革稅制、重構財政體系是最正確的切入點。通過稅收的制度切換打破中國扭曲的經濟利益鏈,刮骨療毒,重建激勵,換取長遠發展的穩健秩序。這類似於「沃爾克時刻」。

  試點方案溫和穩健

  反對者則認為,房地產市場關乎銀行及金融安全、政府稅收及債務安全,涉及眾多行業、企業及家庭的收入穩定。房地產稅的徵收要慎之又慎,盡量不危及到房地產市場的安全邊界。房地產商定然不願意看到房地產稅衝擊這一市場,而地方政府對土地財政的依賴度高,房地產稅對地方政府來說形同雞肋。如果徵稅力度弱,房地產稅不足以替代土地財政,這與建立財產稅為主的稅改預期不符,也無力扭轉當前的稅收局面。如果徵稅力度大,地方政府稅收收入會增加,但有可能會擊潰房地產市場,嚴重削弱土地財政,地方政府的債務可能暴露風險。此外,有產者、多房持有者定然不希望被徵稅,也不願意看到房地產稅削減房價和房屋資產。「房價不能跌」,堅持這種想法的人不在少數。

  從經濟學的角度來看,房價的漲跌應該交給市場。對房價的人為干預,會製造嚴重的社會不公平。如果人為抬高房價、阻止房價下跌,對那些錯過上車的人來說,等待是一種長期的痛苦。如果人為打壓房價、房價暴跌,對那些高位接盤的人來說同樣不公平。在中國的房地產市場中,政府的信貸、人口、調控及稅收政策對房價都會產生實際影響。

  今次房地產稅的試點,會不會衝擊試點城市的房價?這完全取決於各地政府所實施房地產稅的具體細則。如徵稅力度多大?稅率多少?幾套起徵?之前重慶與上海的徵稅力度,對當地房價的影響是非常弱的。因此筆者預計,這次徵稅力度會加強,納入試點的城市更多,但應該不會出現激進的房地產稅,不會觸及到房價斷崖式下跌和地方政府的債務風險。

  從全國人大的決議來看,這次房地產稅改革依然處於試點階段,並且授權國務院出台細則。與立法的剛性相比,房地產稅的改革試點工作存在更多的柔性、靈活性、局部性和時間緩衝。試點只會在部分城市進行,土地財政依賴度更小的城市如深圳,更容易被選上,而那些房價泡沫風險大、地方債務風險大的城市的入選機會要低得多。因為不是全國聯網徵收,分布在多城市的多套房持有者可能被「豁免」。同時,各地試點城市的徵收細則不同,當地政府會根據本地的市場情況調整徵收力度。

  截至目前,中國決策層在房地產方面調控的整體思路沒有變,依然是「穩房價、穩地價、穩預期」,防範系統性金融風險。在本輪房地產稅改革試點中,中國各級政府也會以此為中心,避免房地產稅的徵收觸發房價大跌,甚至引發地方政府債務風險。同時在後疫情時代,全球經濟正在弱復甦,中國經濟復甦存在不穩定性。近期,國際能源價格大漲,通脹壓力加大,中國消費需求持續不振。在這個關鍵階段,避免爆發金融危機是各主要國家經濟決策者的最重要的工作任務。

  本輪房地產稅改革試點可以理解為一種相對溫和、穩健的過渡性方案。如果從2011年重慶、上海的房地產稅試點算起,加上本輪未來的五年,中國房地產稅試點或將經歷十五年的長期探索。從全球各主要國家的歷史經驗來看,房地產稅的立法和徵收似乎並不完全遵循「最佳時期」和理性方案,更多基於當時的政治博弈與社會公眾的需要。這也說明房地產稅全面推行的艱難性和複雜性。

  值得注意的是,中國房地產的問題複雜而艱深,關係到中國經濟的底層邏輯,需要通過多方面、深層次的改革與立法,不能只寄希望於房地產稅這項單一的改革來簡單處理之。

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