圖：十三屆全國人大一次會議三月十三日在北京人民大會堂舉行第四次全體會議，聽取國務委員王勇關於國務院機構改革方案的說明/中新社資料圖片
改革開放以來，基本上保持了每五年改革一次的節奏。本輪機構改革主要目的是落實十九大精神，為全面深化改革提供組織保障。/申萬宏源證券研究所 李慧勇
一、前七次機構改革及其背景
改革開放以來，中國分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年進行了七次規模較大的政府機構改革，基本上保持了每五年改革一次的節奏。而2018年推出的這一輪機構改革屬於改革開放以來的第八輪改革。綜觀政府機構改革的歷史，均是順應時代背景做出的重大選擇。
1982年的機構改革，主要目的是提高政府工作效率，實行幹部年輕化。當時面臨的主要背景是：十一屆三中全會以後，中國進入了經濟體制改革和對外開放的新的發展時期。這次改革不僅以精兵簡政為原則，而且力求使機構調整為經濟體制改革的深化提供有利條件，較大幅度地撤併了經濟管理部門。
1988年機構改革，主要目的是轉變政府職能。其主要背景是：1982年的機構改革沒有觸動高度集中的計劃經濟管理體制，沒有實現政府職能的轉變，政府機構又呈膨脹趨勢。這一輪改革的歷史性貢獻是首次提出「轉變政府職能是機構改革的關鍵」。政府的經濟管理部門要從直接管理為主轉變為間接管理為主，強化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。
1993年機構改革的關鍵字是「適應建設社會主義市場經濟的需要」。這次機構改革是在確立社會主義市場經濟體制的背景下進行的，它的核心任務是建立起有中國特色的、適應社會主義市場經濟體制的行政管理體制。這次改革秉承政企職責分開和精簡、統一、效能的原則，重點是轉變政府職能。
1998年機構改革的關鍵字是「消除政企不分的組織基礎」。改革的原則是：按照社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開；精兵簡政、明確劃分部門之間職責分工、加強行政體系的法制建設。
2003年機構改革是在加入WTO的大背景之下進行的。改革的目的是：進一步轉變政府職能，改進管理方式，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本。這輪改革中，建立了國資委、銀監會、商務部等重要職能部門。
可以看到，歷次機構改革均是立足於當時經濟發展以及改革開發的大背景，並通過機構改革為改革開放的順利推進提供組織保障。
二、本輪機構改革背景與方案
本輪機構改革恰逢十九大召開後，與十九大精神高度契合。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，這是本輪機構改革面臨的重大時代背景。
中央財經領導小組辦公室主任劉鶴在《人民日報》的撰文中提到：深化黨和國家機構改革是實現「兩個一百年」奮鬥目標、建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的必然要求。實現第一個百年奮鬥目標，黨和國家機構職能必須為解決突出矛盾，打好防範化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰提供保障；同時，實現第二個百年奮鬥目標，又必須注重解決事關長遠的體制機制問題。從這樣兩個角度出發，機構改革一方面要着力強化三大攻堅戰的組織保障；另一方面則要為建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國提供機制保障。
同時，今年恰逢改革開放四十周年。從改革開放以來的歷程來看，歷次機構改革均緊扣當時改革開放的時代進程，並為改革開放的進一步推進保駕護航。這一次機構改革也不例外。十八屆三中全會已經對中國全面深化改革作出了具體安排，深改組又將其進一步細化；而從十八屆六中全會、十九大再到十九屆三中全會，以及機構改革的推進，正是為全面深化改革提供組織保障。
而從本次的改革方案來看，也明顯體現了十九大精神以及進一步深化改革的要求。
從這次機構改革涉及的主要部門來看：一是體現了三大攻堅戰的要求，如自然資源部和生態環境部對應於污染防治、農業農村部對應於精準脫貧、銀監會和保監會合併對應於防風險。二是體現了高質量發展的要求，如科學技術部、知識產權局的重組。三是對應於國家治理體系的完善，如國防、安全、監察、司法、審計、文化等部門的組建或重組。四是注重民生，如農業農村部的重組對應於鄉村振興，文化旅遊、廣電、醫療等部門的重組對應於服務業的發展。五是順應於進一步改革開放的需要，如財稅體制、金融監管機制、醫療機制的改革；自然資源部的重組對於推進土地改革和房地產長效機制均具有重要意義等。
接下來，我們將着重對於金融機構改革、財稅機構改革以及環保機構改革做進一步分析。
三、金融監管機構改革及影響
本次機構改革不再保留銀監會、保監會，改為組建中國銀行保險監督管理委員會。同時，將銀監會和保監會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入央行。總體來看，本次金融監管機構改革主要在於發揮以下兩個方面作用。
第一，補齊金融監管體制短板。改革開放以來，我國的金融監管體制由最初的「大央行」，再到1992年之後三會相繼成立，逐步形成了「一行三會」分業監管體制。然而，隨着中國金融市場的發展，分業監管已經不適合當前混業經營、金融創新、互聯網新技術等新形勢，雖然各監管機構已經初步建立聯席會議制度，但還是存在交叉監管、監管不足和監管越位同時並存的現象。傳統金融監管體制的兩大重要短板也日益凸顯，第一是傳統的微觀審慎監管對於宏觀金融風險難以準確識別和防範，第二是監管機構之間的統籌和協調成本偏高、效率偏低。在此背景下，2016年MPA（宏觀審慎評估體系）框架的出台、2017年7月金穩會的成立以及本次金融監管機構改革方案的提出均是針對性補監管短板的重要舉措。
第二，釐清監管機構職責邊界。本次改革方案除了銀行業和保險業的監管合併，還有重要一點，即剝離銀監會和保監會擬訂重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責，並劃入央行。周小川行長在3月9日央行記者會上表示，「人民銀行將在新的金融監管框架中起到更重要的作用」，一是彌補監管空白，二是增強金融規則制定。
本次監管機構改革方案即強化了央行在監管規則制定中的主導地位，這一方面有利於減少政策制定的多頭管理，避免政策信號衝突，另一方面也明確了銀行保險監督管理委員會回歸監管本身，真正落實「監管姓監」的要求，未來監管重心也將從機構監管更多轉向功能監管和行為監管。
本次金融監管機構改革方案落地後，新的金融監管框架已初具雛形。之所以本次監管機構改革方案重點合併了銀監會和保監會，而證監會依然保持獨立，主要是由於銀行業和保險業在行業特徵和監管要求上具有一定的相似性。銀行業和保險業金融機構往往都具有系統重要性，都管理自身的資本收益匹配、風險收益匹配和久期匹配，以間接融資為主，相應監管也主要是針對金融機構；而證券市場以直接融資為主，證監會的監管目標則主要在於資訊披露真實性，屬於投資消費者保護範疇，對證券公司並沒有資本金要求，具有一定的特殊性。在「一委一行兩會」的新監管框架下，金穩會將統籌協調金融改革發展與監管，央行將承擔金穩會辦公室職責，成為新框架中的核心角色，其宏觀審慎管理、系統性風險防範和金融監管統籌協調職責得到強化，而銀保監會和證監會則將專注於監管執行。可以說，我國的金融監管改革邁出了重要的一步，但這才是開始，未來也仍將一如既往的分步驟，分輕重緩急，按照先易後難的方式逐步推進。
監管改革將重塑金融生態。《政府工作報告》指出，「要強化金融監管統籌協調，健全對影子銀行、互聯網金融、金融控股公司等監管」，這些正是在過去不完善的監管體制下積累了較大金融風險的領域。隨着金融監管協調的加強，穿透式監管的強化，資管新規、理財新規和金控公司監管規則等監管檔的落地，整個金融業的生態將被重塑。需要注意的是，在嚴監管的新常態下，長期看金融行業發展將更有序更健康，但短期也不可忽視風險因素，例如打破剛兌對流動性和利率的衝擊，非標受限對實體經濟的衝擊等。
四、財稅徵管機構改革及影響
這輪機構改革將改革國稅地稅徵管體制，將省級和省級以下國稅地稅機構合併，具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入徵管等職責。國稅地稅機構合併後，實行以國家稅務總局為主與省（區、市）人民政府雙重領導管理體制。
改革開放以來，我國國稅地稅改革大體可以分為三個階段，當前處於第三階段的起點。一、1994年之前，我國實施的是財政包乾體制，具體包括收入遞增包乾、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包乾、定額上解、定額補助等類型。改革之初，這項制度安排加強了地方財政的靈活性，激發地方政府主觀能動性。但很快，因「地方藏富」、地方減稅自主權過大等原因，全國財政收入佔GDP比重下行，中央財政收入佔比大幅下降，中央財政多次出現危機，地區財力發展不平衡，收入差距不斷擴大，制度弊端凸顯。二、1994年，我國開始實行分稅制改革，分設了國稅和地稅機構。其中國稅部門負責徵收中央稅和共用稅，地稅部門負責徵收地方稅收。此舉加大了中央政府集中辦大事的能力，在一定時期，也充分調動了中央和地方發展積極性。但多年實行下來，兩機構並行存在職能重置，影響效率等問題。三、近幾年，國家推動機構改革，簡化行政機構，提高辦事效率。省級及省級以下國稅地稅機構合併提上日程。
前期良好的合作模式是省級以下國稅地稅機構合併的基礎。2015年底，中辦國辦聯合下發《深化國稅、地稅徵管體制改革方案》，提出「合作不合併」，並在加強雙方合作上做出諸多努力，效果斐然。《國家稅務局地方稅務局合作工作規範》從1.0版升級到3.0版，不斷修訂完善合作事項。打造國稅地稅聯合辦稅服務平台，並實現資訊共用機制。前期國地稅機構良好的合作為省級及省級以下機構合併打下堅實基礎。
長期來看，徵管體制改革，有助於提高徵管效率，減輕納稅人負擔，規範稅收政策。隨着資訊技術的發展，用一套標準進行稅收徵管已成為可能。中央地方財政收入分配問題，完全可以先統一收繳，再按照既定規則劃分，保證雙方都有穩定的收入。而合併徵管體制，既能減少稅收徵收的成本，包括機構運行帶來的人力物力成本和不同機構之間的摩擦成本，也能顯著提高徵管效率，因精簡機構帶來政府執行力和辦事效率的提高，能有效減少納稅人的流程奔波次數，降低負擔。此外，在分稅制背景下，地方稅各地自由裁量權較大，為了招商引資地方可能出台不少稅收優惠政策，甚至造成「惡性競爭」。而以省為單位，統一國地稅的稅收徵管體制，有望在全國稅收統一和調動地方積極性的利弊中權衡統一。
五、生態環保機構改革及影響
本次機構改革不再保留環境保護部，組建生態環境部。主要可以發揮以下作用。
一是擴容部門職能。本次國務院機構改革方案提出組建生態環境部，最主要的變化是擴容環保部的職責，將此前分屬不同部門的職能統一歸入新的生態環境部。新劃入的職能以及原隸屬部門包括，應對氣候變化和減排（國家發改委），監督防止地下水污染（國土資源部），編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護（水利部），監督指導農業面源污染治理（農業部），海洋保護（國家海洋局），南水北調工程專案區環境保護（國務院南水北調工程建設委員會辦公室）等。生態環境部更強調統一行使生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責，而非簡單環境污染治理。
二是理順交叉職能，優化管理體制，減少部門間溝通摩擦，提升效率。第一、統一監管，統一標準。此前標準不同，行政管理碎片化。先前環保部與農業、海洋、水利等部門均有職能重疊，例如水污染防治法律裏註明和海洋環境有關的按照《海洋環境保護法》，海洋陸地水污染參照不一，環保部行政管理碎片化。第二、降低協調成本。聯合發布檔，原先環保部提案需向相關部門徵求意見，拉長出台時間，通常徵求意見到發布需兩至三個月。
三是為整合數據提供依據，集權環保部，便於專業優勢突出。機構改革有助於重新整合數據，國土資源部、水利部、農業部、國家海洋局將為環保部提供重要環境資源數據，便於為標準制定、更新和執法提供更為充沛的數據支持。當前環境污染防治工作由簡單污染物達標排放向區域環境品質提升進行轉移，為滿足需求，已出台國家環境保護標準「十三五」發展規劃，包括《地表水環境品質標準》、《污水綜合排放標準》、《規劃環境影響評價技術導則水利、城市總體規劃》等檔將陸續出台，職責統一更有利於綜合性檔出台。
