國安警務是維護領土安全、政體和政權安全、政權機器安全的警務，也稱高階警務；與之相對，通常的治安警務被稱為低階警務。之所以如此稱呼，是因為，危害國安之主體的素質和社會地位通常較高，危害國安的行為通常不是出於其他動機，而是出於政治、道德或宗教方面的信念或意識形態方面的考慮。國安警務普遍地存在於世界各國，英國有軍情六處和五處；包括中央情報局和聯邦調查局在內，美國有多達十七個類似的國安機構，主要受國防部資助。

　　消除潛在危害國安風險

　　長期以來，香港都是世界情報中心之一。回歸前，香港警務處有「政治部」，直屬於英國軍情五處，負責香港政治安全與英國在遠東地區的情報工作。中英談判開始後，「政治部」被撤銷，國安警務從香港消失。香港國安法（國安法）的制定，標誌着國安警務在香港的回歸。筆者在此結合國安警務的理論，指出國安法確立的國安警務的三個主要特徵。

　　第一，政治性。基本法第23條規定香港特別行政區應自行立法禁止危害國安的行為，國安法第3章規定危害國安的罪行和處罰。危害國安的行為有叛國、分裂國家、顛覆國家政權、煽動叛亂、恐怖活動、勾結外國或境外勢力危害國安、竊取國家機密、外國政治性組織或團體在香港進行的政治活動、香港的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫等等。這些行為都是高度政治性的，直接而且嚴重地挑戰、否定和威脅現存的政治權威和秩序，構成敵對行為。實施這些行為的主體自然被視作敵人。一旦被視作敵人，他們所受的法制和人權的保護就會被削減或被完全取消。特定政治體（如美國）對待敵人的方式甚至經常超越法治和常規道德的底線。

　　明了這一點，就可以理解：雖然國安法第3條和第4條要求國安警務嚴守國際人權和法治標準，危害國安的違法或犯罪人所受的保護明顯弱於普通的治安違法和犯罪人。比如說，國安法第41條規定，「因為涉及國家秘密、公共秩序等情形不宜公開審理的，禁止新聞界和公眾旁聽全部或者一部分審理程序。」第42條規定，「對犯罪嫌疑人、被告人，除非法官有充足理由相信其不會繼續實施危害國家安全行為的，不得準予保釋。」第46條規定，「對高等法院原訟法庭進行的就危害國家安全犯罪案件提起的刑事檢控程序，律政司長可基於保護國家秘密、案件具有涉外因素或者保障陪審員及其家人的人身安全等理由，發出證書指示相關訴訟毋須在有陪審團的情況下進行審理。」第43條規定了一系列很嚴厲的措施，例如，經過行政長官的批準，便可對有關人員進行截取通訊和秘密監察。

　　第二，預防性。治安警務追究已經發生的危害社會的行為，而國安警務主要是通過消除潛在的、隱藏的國安風險，先發制人，防範和制止危害國安的行為。香港國安法則是綜合性的，有刑事法內容，但也有大量行政法和組織法內容。行政法內容凸顯了國安警務的預防性。第1、3、5、8、9和42條一再強調，國安警務首先是「防範和制止」危害國安行為，其次才是「懲治」。第9和10條對學校、社團、媒體、網絡等空間的國安事宜或國安教育的規定也服務於相同目的。

　　這些表明，澳門的國安法實踐也許值得效法：澳門國安法雖已制定12年，但卻從未動用過。這恰是澳門國安的「防範和制止」工作成功的證明。當下，香港國安機構較多地動用國安法罪行條款，這表明了國安法實施前香港國安工作的瑕疵。有理由相信，伴隨國安警務在香港的正式回歸，伴隨「防範和制止」的常規展開，國安罪行條款在未來將會處於備而不用的狀態。國安警務的中心在於預防和制止，這決定了它的主要內容是情報的收集和分析（第17條和第49條）。

　　情報工作的本質特徵是隱秘性。因為是隱秘的，雖然監控無處不在，但它對社會的日常運行並不構成明顯的侵擾。頻繁和公開的國安行動或訴訟可以在短期內震懾公開的危害國安人士，但或會影響大眾的日常生活，驚擾大量更具威脅的、隱藏的危害國安的力量，反而不利於國安情報的收集，不利於「防範和制止」。

　　國安警務的預防性也決定了情報工作的廣泛性。隨之而來的難題是，在國安警務中，如何區別正當的批評與危害國安的行為。中央曾多次強調，國安法針對的是「嚴重危害國家安全的一小撮反中亂港分子」。

　　第三，「一國兩制」性。在國安法制定前後，中央多次強調國安事務的「一國性」。在國安法制定前，除非是緊急狀態或在涉及國防和外交等狹小領域，中央在香港是沒有直接執法權的。中央部門與香港對應機構間並不是直接隸屬關系。國安法改變了這種安排。

　　首先，國安法第48和49條規定，中央政府在香港設立國安公署，人員由中央政府維護國安的有關機關聯合派出；國安公署的職責之一是「依法辦理危害國家安全的犯罪案件」。國安公署辦理的少數國安案件，由最高檢和最高法分別指定有關檢察機關和法院來行使檢察權和審判權，適用內地刑事訴訟法。

　　其次，依照國安法第12、13和15條，香港特區維護國安的主要責任機構是國安委，它要接受中央政府的監督和問責；它的秘書長由行政長官提名，並報中央政府任命；國安委設立國安事務顧問，由中央政府指派；尤其值得一提的是，國安事務顧問列席國安委的會議。

　　國安實踐保持「兩制」特色

　　再次，依照國安法第16條，警務處國安處負責人的任命要徵求國安公署的意見，國安處可以從內地聘請合格的專門人員和技術人員。依照國安法第18條，律政司國安犯罪案件監控部門的負責人由行政長官任命，但任命前須徵求國安公署的意見。通過這些安排，中央政府獲得了對香港國安警務的主導權，從制度上確保了香港國安事務的「一國性」。但這並不表明，香港國安法把內地國安實踐移植到了香港。第一，依照國安法第4和5條，香港國安警務嚴守國際人權和法治標準。第二，香港國安法是香港法體系內的成員，對它的解釋和適用也會受到香港法體系的調控；除了極少數歸國安公署辦理的嚴重罪行外，國安警務服從香港的程序法。第三，國安警務的開展受到社會環境的影響和限制；香港社會自由、多元和開放，與其他地區不相同。總之，國安法確保了香港國安警務的「一國性」，但香港的國安實踐將依然保持「兩制」特色。

　　（陳力和李青為本文作出貢獻。）

　　作者分別為香港大學法律學院院長、澳門大學法學院副教授