習近平主席去年視察香港時指出，回歸完成了香港憲制秩序的巨大轉變。然而到今天還有人不願意接受這個變化，不願意接受憲法、基本法確立的新的憲制秩序，拒絕接受根據憲法確立的國家層面的基本制度，包括共產黨領導的制度、全國人大做決定的制度等。內地的刑法、民法不適用於香港，因為允許一個國家並行兩種不同的法律制度，但是一個國家，只能有一部憲法，香港與內地各有自己的法律制度，但是憲法則是內地和香港共同擁有的。香港可以不懂內地的法律，但是不能不懂國家憲法。除非列入基本法附件三，內地法律不能在香港實施，但是憲法從整體上自1997年7月1日起已經對香港產生確定無疑的法律效力。

　　事實上，中英談判和基本法的起草，本質就是要把香港納入國家的憲制秩序。中英談判與基本法起草之所以很難，難就難在將「兩制」納入到「一國」憲制架構裏。在回歸過渡期，我們要把香港1997年以前的政制與憲法、基本法設定的新憲制秩序對接起來。當年彭定康搞「三違反」，實際上就是想讓回歸以後的憲制秩序脫離國家憲法與基本法，想另搞一套憲制秩序，後來被中國堅決否定。當年一些人害怕回歸，怕的就是基本法之外還有憲法，說明這些人內心很清楚，香港特區絕不可能擁有自己獨立的憲法和獨立的憲制秩序，無論如何都要納入到中國國家憲制體系中。

　　憲法保證「一國兩制」行穩致遠

　　需要特別說明的是，基本法對「一國兩制」的保障本身也有堅實的憲法基礎。「一國兩制」作為一項基本國策，不僅規定在基本法裏邊，也規定在國家憲法第31條。在處理香港事務時，基本法優先適用，首先看基本法是否已經明確做了規定，如果有，自然依照基本法解決有關問題。但是如果出現了基本法沒有明確規定的事項，或者基本法不需要規定的國家事務，自然要適用國家憲法。強調憲法的作用，絕對不意味着否定基本法，否定「一國兩制」，絕對不意味着把內地的制度運用到香港，把香港內地化。恰恰相反，是為了「一國兩制」不走形、不變樣，為了正本清源，把長期以來被模糊、誤解的地方說清楚。國家對「一國兩制」的承諾是堅定不移的，因為這不僅寫入了基本法，而且寫入了國家憲法，寫入中國共產黨章程和1982年以來歷次黨的代表大會的文件。

　　回歸以來歷次政治爭議，爭來爭去就是要不要在憲法、基本法的軌道上發展政制；或另起爐灶，就像所謂「全民提名」、「全民公投」一樣，把憲制秩序扔在一邊。所以「一國兩制」下不變的是香港的法治，變的是香港的憲制，是憲法秩序的變化。這些變化中非常重要的是全國人大及其常委會的釋法和決定，是回歸前沒有的，是新憲制帶來的變化。

　　從1996年關於國籍法在香港適用的解釋開始，至今人大常委會釋法一共有6次。而全國人大、人大常委會及人大香港特別行政區籌委會，為香港作的決定是33次（簡稱人大決定），比人大釋法要多得多，人大作出決定是根據憲法規定而擁有的權力，但這些權力不一定在基本法裏有明文規定，所以除了看基本法，還得看憲法。

　　此外，人大決定也都有憲法依據。比如：1985年六屆全國人大三次會議通過了幾個決定，一個是成立基本法起草委員會的決定，一個是批准《中英聯合聲明》的決定，如果沒有這兩個決定，香港就不能回歸，更沒有基本法，而這些決定完全是根據中國憲法做的決定。關於基本法還有配套決定，1990年4月4日全國人大通過基本法，同時通過幾個相應的決定，第一個就是關於基本法是否符合憲法的決定，還有成立香港特別行政區的決定。如果對成立香港特別行政區的決定不承認的話，那麼香港特區就是非法的，特區政府也是非法的。

　　至今有人不知道1997年2月23日全國人大常委會通過「關於根據基本法第160條處理香港原有法律的決定」，規定了香港原有法律哪些可以過渡到回歸以後繼續適用，哪些不能過渡而必須廢除。這是一個很重要的決定。普通法今天能夠生效，就是因為這個決定裏面有規定。

　　全國人大決定等同法律文件

　　在過渡期，全國人大和特區籌委會作出的決定有11個，有成立特區的決定，包括成立臨時立法會的決定、關於基本法23條立法的決定等，還有1997年6月30號以前工作的決定、宣誓的決定，包括行政長官、立法會議員、首席大法官的就職宣誓，都是人大作出的決定，都不是香港本地的立法。

　　回歸21年來，全國人大為香港作的決定有13次，有4次是關於增加基本法附件三所列全國性法律的決定，3次關於政制發展的決定，2次關於「一地兩檢」的決定，還有3次關於人大代表、基本法委員會委員任期的決定，這些都是全國人大常委會、全國人大香港特別行政區籌委會根據憲法、基本法為香港特區作出的決定，這些決定經過正式的立法程序，與法律一樣，對香港具有法律效力。

　　全國人大常委會就香港問題作決定有一個前提條件，就是不能牴觸基本法第18條。但對於基本法未作規定的事項，當然必須依據也只能依據國家憲法作出決定。在基本法起草過程中，的確有人提出希望「中國憲法不適用於香港特別行政區的條款要作出規定」、「憲法除第31條外不在香港實施」等，全國人大從未也從不可能接受這樣的意見。

　　習近平主席去年視察香港講話時表示，香港自回歸之日起就納入國家治理體系。納入到國家治理體系就是納入到國家的憲制體系，所以國家處理香港問題要看基本法，基本法沒有的就要看憲法。而且還要看處理的方式，不能要求全國人大按照普通法來做事。同樣，國家不會要求香港按照內地法來做事，而是按照香港法律做事。

　　美國人講一個國家、一部憲法、一種命運，他們認為憲法給國家帶來穩定。中國現行的憲法已經實施36年，帶來了國家的和平發展；香港基本法已經實施21年，香港維持了繁榮穩定。這說明憲法給國家帶來了好運，憲法和基本法一起給香港帶來了好運。因此，我們要十分珍惜憲法和基本法，認真學習適用憲法和基本法，這樣才能保證「一國兩制」行穩致遠。

　　（摘自新一期《紫荊》雜誌）

　　清華大學法學院教授