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再論國家憲法與香港基本法的關係(下)\王振民

時間:2018-12-04 03:17:50來源:大公報

  習近平主席去年視察香港時指出,回歸完成了香港憲制秩序的巨大轉變。然而到今天還有人不願意接受這個變化,不願意接受憲法、基本法確立的新的憲制秩序,拒絕接受根據憲法確立的國家層面的基本制度,包括共產黨領導的制度、全國人大做決定的制度等。內地的刑法、民法不適用於香港,因為允許一個國家並行兩種不同的法律制度,但是一個國家,只能有一部憲法,香港與內地各有自己的法律制度,但是憲法則是內地和香港共同擁有的。香港可以不懂內地的法律,但是不能不懂國家憲法。除非列入基本法附件三,內地法律不能在香港實施,但是憲法從整體上自1997年7月1日起已經對香港產生確定無疑的法律效力。

  事實上,中英談判和基本法的起草,本質就是要把香港納入國家的憲制秩序。中英談判與基本法起草之所以很難,難就難在將「兩制」納入到「一國」憲制架構裏。在回歸過渡期,我們要把香港1997年以前的政制與憲法、基本法設定的新憲制秩序對接起來。當年彭定康搞「三違反」,實際上就是想讓回歸以後的憲制秩序脫離國家憲法與基本法,想另搞一套憲制秩序,後來被中國堅決否定。當年一些人害怕回歸,怕的就是基本法之外還有憲法,說明這些人內心很清楚,香港特區絕不可能擁有自己獨立的憲法和獨立的憲制秩序,無論如何都要納入到中國國家憲制體系中。

  憲法保證「一國兩制」行穩致遠

  需要特別說明的是,基本法對「一國兩制」的保障本身也有堅實的憲法基礎。「一國兩制」作為一項基本國策,不僅規定在基本法裏邊,也規定在國家憲法第31條。在處理香港事務時,基本法優先適用,首先看基本法是否已經明確做了規定,如果有,自然依照基本法解決有關問題。但是如果出現了基本法沒有明確規定的事項,或者基本法不需要規定的國家事務,自然要適用國家憲法。強調憲法的作用,絕對不意味着否定基本法,否定「一國兩制」,絕對不意味着把內地的制度運用到香港,把香港內地化。恰恰相反,是為了「一國兩制」不走形、不變樣,為了正本清源,把長期以來被模糊、誤解的地方說清楚。國家對「一國兩制」的承諾是堅定不移的,因為這不僅寫入了基本法,而且寫入了國家憲法,寫入中國共產黨章程和1982年以來歷次黨的代表大會的文件。

  回歸以來歷次政治爭議,爭來爭去就是要不要在憲法、基本法的軌道上發展政制;或另起爐灶,就像所謂「全民提名」、「全民公投」一樣,把憲制秩序扔在一邊。所以「一國兩制」下不變的是香港的法治,變的是香港的憲制,是憲法秩序的變化。這些變化中非常重要的是全國人大及其常委會的釋法和決定,是回歸前沒有的,是新憲制帶來的變化。

  從1996年關於國籍法在香港適用的解釋開始,至今人大常委會釋法一共有6次。而全國人大、人大常委會及人大香港特別行政區籌委會,為香港作的決定是33次(簡稱人大決定),比人大釋法要多得多,人大作出決定是根據憲法規定而擁有的權力,但這些權力不一定在基本法裏有明文規定,所以除了看基本法,還得看憲法。

  此外,人大決定也都有憲法依據。比如:1985年六屆全國人大三次會議通過了幾個決定,一個是成立基本法起草委員會的決定,一個是批准《中英聯合聲明》的決定,如果沒有這兩個決定,香港就不能回歸,更沒有基本法,而這些決定完全是根據中國憲法做的決定。關於基本法還有配套決定,1990年4月4日全國人大通過基本法,同時通過幾個相應的決定,第一個就是關於基本法是否符合憲法的決定,還有成立香港特別行政區的決定。如果對成立香港特別行政區的決定不承認的話,那麼香港特區就是非法的,特區政府也是非法的。

  至今有人不知道1997年2月23日全國人大常委會通過「關於根據基本法第160條處理香港原有法律的決定」,規定了香港原有法律哪些可以過渡到回歸以後繼續適用,哪些不能過渡而必須廢除。這是一個很重要的決定。普通法今天能夠生效,就是因為這個決定裏面有規定。

  全國人大決定等同法律文件

  在過渡期,全國人大和特區籌委會作出的決定有11個,有成立特區的決定,包括成立臨時立法會的決定、關於基本法23條立法的決定等,還有1997年6月30號以前工作的決定、宣誓的決定,包括行政長官、立法會議員、首席大法官的就職宣誓,都是人大作出的決定,都不是香港本地的立法。

  回歸21年來,全國人大為香港作的決定有13次,有4次是關於增加基本法附件三所列全國性法律的決定,3次關於政制發展的決定,2次關於「一地兩檢」的決定,還有3次關於人大代表、基本法委員會委員任期的決定,這些都是全國人大常委會、全國人大香港特別行政區籌委會根據憲法、基本法為香港特區作出的決定,這些決定經過正式的立法程序,與法律一樣,對香港具有法律效力。

  全國人大常委會就香港問題作決定有一個前提條件,就是不能牴觸基本法第18條。但對於基本法未作規定的事項,當然必須依據也只能依據國家憲法作出決定。在基本法起草過程中,的確有人提出希望「中國憲法不適用於香港特別行政區的條款要作出規定」、「憲法除第31條外不在香港實施」等,全國人大從未也從不可能接受這樣的意見。

  習近平主席去年視察香港講話時表示,香港自回歸之日起就納入國家治理體系。納入到國家治理體系就是納入到國家的憲制體系,所以國家處理香港問題要看基本法,基本法沒有的就要看憲法。而且還要看處理的方式,不能要求全國人大按照普通法來做事。同樣,國家不會要求香港按照內地法來做事,而是按照香港法律做事。

  美國人講一個國家、一部憲法、一種命運,他們認為憲法給國家帶來穩定。中國現行的憲法已經實施36年,帶來了國家的和平發展;香港基本法已經實施21年,香港維持了繁榮穩定。這說明憲法給國家帶來了好運,憲法和基本法一起給香港帶來了好運。因此,我們要十分珍惜憲法和基本法,認真學習適用憲法和基本法,這樣才能保證「一國兩制」行穩致遠。

  (摘自新一期《紫荊》雜誌)

  清華大學法學院教授

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