圖：紐約灣區跨越了紐約州、新澤西州、康涅狄格州等三個州，是美國人口最多的大都會區\網絡圖片

　　建立適當的區域合作機制，是粵港澳大灣區研究的一個重要課題。多年來，粵港澳三地的政府、學界和民間針對三地間的合作機制開展過不少研究，而紐約灣區等國際著名灣區的合作機制普遍被引用為參考的對象。

　　幾年前，筆者曾到紐約灣區內一所研究機構訪學，便借地利之便，梳理了紐約灣區區域合作機制的百年演變歷程，考察了其目前的發展趨勢，發現現實情況與不少中文文獻中的描述有一定的偏差。尤其是成立於1921年的紐約與新澤西港口事務管理局，普遍被視為區域合作機制的楷模，但其廣為當地詬病的弊端卻較少為人所知。本文通過上下兩篇，詳述紐約灣區合作機制的成敗及模式演變，期望能對粵港澳灣區的合作機制有所啟發。\利豐發展（中國）有限公司、利豐研究中心副總裁 洪雯博士

　　紐約灣區雖位於同一市場內部，不像粵港澳大灣區跨越了三個不同的經濟體，但區域內部的合作也非易事，而這與美國的政府體制密切相關。

　　美國的政府體制最大的特徵就是高度分權化（Decentralized）和層級化（Multi-layer），各州擁有自己的法律和州政府；在聯邦政府和州政府之下，有不同層級的地方政府，如市、縣、鎮、區和村，以及專職管理特殊職能區的地方政府組織（Special Districts Governments），如學區、公立醫院區、排水區、空氣污染控制區、機場港口區等。與我們慣常所理解的不同，美國上述所有形式的地方政府之間並沒有行政隸屬關係，原則上都是高度自治的單位；而各個地方政府的轄區相互重疊、交錯，有些地方政府甚至跨市、跨州。基本上，50個州分別有不同的政府組織架構，頗為複雜而多樣。

　　區內治理效率低下

　　紐約灣區跨越了三個州，是美國人口最多的大都會區域（2016年有超過2000萬人口），擁有最高密度的地方政府組織和眾多分層的地方轄區，政府組織架構的複雜程度堪稱全美之冠。早在1960年代，學者Robert C. Wood在考察了紐約灣區的1400多個地方政府後指出，該區的治理體系「比人類所能設想的或允許發生的任何情況更為複雜」。而2000年的數據顯示，當地地方政府的實際數量上升到了1583個。

　　紐約灣區的組織形成並非基於精心制定的規劃或任何「頂層設計」，而是在自治的原則上，根據當地的地域條件、人口和經濟規模，基於當地市民的需求和自主選擇，經歷長期演變而形成的結果。例如，隨着人口規模擴大和城市區域擴張，新的學區或其他特殊功能區便會在新的人口聚集地形成，滿足新的服務需求，地方政府機構數量因而不斷膨脹。

　　不過，雖然是因應地區的實際發展需求而產生，如此複雜的地方行政體系卻也帶來治理效率、公平等問題。早在20世紀初，這種治理體系便受到很多批評和懷疑；不少學者和社會人士認為，這種體系雜亂無章、低效、管理成本高昂。而美國全國的數據也顯示，地方政府密度越低的地方，管理成本也越低。

　　在地方層面，隨着經濟的發展和城市功能的日趨複雜，這種地方管制體系日漸成為提升城市競爭力的障礙；在區域層面，隨着交通和信息技術的進步，不同城市間的聯繫日趨緊密，這種複雜的管制體系使區域合作難以有效推進。

　　而紐約灣區跨越了三個州（紐約州、新澤西州、康涅狄格州），在三種不同的法律體系內運作，涉及超過1500個政府機構，對跨州的區域治理帶來極大挑戰。

　　港務局成立之原因

　　為協調複雜而眾多的地方政府、推動區域的整體協同發展，早在一百多年前，紐約灣區內便出現了建立區域性機構（regional institution）的建議。最普遍的建議包括兩種，一種是將相同功能的地方政府進行整合，成為一個區域性的的機構；另一種是在各種地方政府之上建立某種區域性機構，代表區域的共同利益，並賦予其超越地方政府的權利，讓其按照共同制定的區域規劃來領導和管理區域整體發展。這種模式，被美國學者稱為「制度性模式」（the Institutional Approach），又稱為「超大城市模式」（the Mega-city Approach），即將整個區域看作一個超大城市。

　　1970年代以前，不少制度性區域整合模式下的具體建議在紐約灣區內得到了實踐，其中有成功亦有失敗。

　　第一個、同時也是最廣為人知的實踐案例便是成立於1921年的紐約與新澤西港口事務管理局（the Port Authority of New York and New Jersey，簡稱港務局）。港務局成立之初的目標是避免紐約州與新澤西州之間的「破壞性競爭」，使區域港口有序建設規劃得到落實。在之後近九十年的運作過程中，其運營範圍從海港擴展到機場、隧橋、巴士、鐵路等其他交通系統，以及工業園區、科技項目、商貿設施等等地產項目。

　　港務局可算作美國第一間國營企業，其運作模式頗為獨特。首先，在運作上，港務局有高度的自主權，只對兩州州長負責，其他任何政府部門、社會及政治團體均無權干涉港務局的運作，保障了港務局的運作不受各種政治力量的干擾。而兩位州長對港務局的預算有否決權，並各自任命港務局委員會12名委員中的6名（最初各委任3名）。同時，港務局完全自負盈虧，不能接受州政府的撥款，也不能課稅，完全依賴借貸、發行債券、收取設施使用費用、物業租金、出售物業等作為其營運的資金來源。這使得港務局必須從設施的效率和所提供服務的專業性出發，來考慮其所管轄的項目的發展。

　　上述制度設計，在某些方面是行之有效的。紐約灣區在近百年間經歷了極大的發展，聚集了全球商業巨頭，而港務局所建設和營運的設施無疑發揮了極大的作用。

　　反過來，紐約灣區的騰飛，也讓港務局的部分基建項目大大成功，為其帶來豐厚的利潤，一度成為美國最富有的公營機構。如今，港務局建設並運營着5座機場、5個海港，還有數個隧橋、巴士總站、綜合交通設施，以及數個地產項目，包括工業園區、貿易中心、辦公樓等；9．11事件中倒塌的世貿中心雙子樓也是由港務局所擁有。

　　港務局的建立被不少學者視為區域合作機制的楷模。然而，筆者的研究顯示，港務局的經驗並非如很多中文文獻所指出的只有成功的一面；由於其不少弊端，當地社會多年來一直有呼聲要求改革，甚至撤銷港務局。

　　港務局質疑聲不斷

　　對港務局的質疑之一，是其作為公營機構卻未能充分發揮公共服務的功能。港務局在設施建設和營運上完全自負盈虧，因此對無利可圖的項目非常謹慎。例如，連接紐約和新澤西的林肯隧道巴士專線（The Exclusive Bus Lane）由港務局營運，是全美最繁忙、效率最高的公交專線。不過，為了節約營運管理的成本，該專線自1971年開通至今，僅在上午6點至10點的高峰時期開放。儘管飽受爭議，港務局依然不為所動，不願延長開放時間。

　　而港務局所營運的路橋、機場、隧道等設施亦被指收費太高，但因這些設施屬壟斷性質，市民別無其他選擇。例如，港務局營運的Newark機場，便被航空公司投訴飛機起落費用比波士頓、三藩市等地的機場貴兩倍以上。在港務局的發展史上，這類為了商業利潤而削弱其公共服務功能的事例並不少見。

　　目前，紐約灣區內不少基建設施均出現不堪重荷的狀況，迫切需要更新舊設施、建設新設施。無疑，不少項目需巨大投資，且未必能盈利；港務局作為區域公營機構，卻過度強調盈利，未能從公共利益的角度充分發揮功能，廣受社會詬病。而港務局員工的薪酬和養老金普遍高於市場水平，也被批評為自肥。

　　但這些現象的出現，並非僅僅是由於港務局太貪婪。事實上，港務局在制度設計上存在根本的缺陷，而其目前的經營狀況也限制了其改善服務質素並提供新設施的能力。

　　對港務局的質疑之二，是其作為區域協調發展機構，能否避免城市本位思維、做到從區域發展大局出發。港務局須對兩位州長負責，而幾十年來兩州之間角力不斷，港務局亦自然也身陷漩渦。由於兩位州長均有權否決港務局的預算，而基本上不可能每個建設項目都能讓兩個州均衡獲益，因此，要建設一個對新澤西州較為有利的項目，必須搭上另一個對紐約州更為有利的項目，而且規模和級別必須匹配，才能得到落實，反之亦然。多年來，港務局的每個項目均是如此。

　　例如，當初港務局計劃建設曼哈頓世貿中心雙子塔，但該項目對紐約州無疑更為有利，因此遭到新澤西的反對。項目拖了數年，直到1962年港務局同意收購瀕臨破產的哈德遜─曼哈頓鐵路公司（Hudson & Manhattan railroad，後更名PATH），項目才得以實施。PATH常年巨額虧損，僅2015年就虧損超過3.5億美元。而世貿中心雙子塔項目在9．11事件中被撞毀，港務局不得不投入巨資重建，亦帶來了巨額虧損。

　　從港務局的年報可以看到，港務局旗下有六個虧損項目，在2015年一年內便帶來近8億美元的虧損。扣除虧損，港務局當年仍盈餘6至7億美元，表面上看收入頗豐，以至很多研究者認為港務局財力雄厚。但事實上，港務局目前身負210億美元的債務，筆者估計主要是多年來為支持建設而發行的債券，須在未來逐步償還。因此，港務局近年來已無力為紐約灣區更新舊設施或建設新設施，連改善現有服務業也必須在經濟上步步為營。

　　改革之路阻礙重重

　　為了平衡兩州利益，港務局幾十年來均採取這種「一拖一」的項目發展模式，使港務局參與或建設了不少從區域整體來看並不高效的項目，引來大量批評。例如，學者Gerald Benjamin就指出，港務局「區域整體發展效率早已讓位給兩個州的公平利益」。

　　然而，作為一個跨州的公營機構，港務局必須兼顧兩個州的利益均衡；任何有損公平的項目，必然會遭到其中一個州長否決，因為州長必須為其州內的選民負責─這一矛盾，從其制度設計上就已經決定了，基本無解。

　　另外，港務局董事會和領導層由兩個州各任命一半，導致其領導層常常因兩州之間的爭議而陷入分裂狀態，大大影響了運行效率；有些區域總體最佳，但對個體未必最為有利的項目也未能實現。而且，州長直接受到各自範圍內政治勢力的影響，這種影響自然也傳遞到港務局的決策中，因此，當初設計港務局時，意圖使其免受各個政治團體干涉的初衷並不能完全實現。

　　甚至，港務局在某些時候淪為了政治報復的工具，發生在2013年9月的華盛頓大橋（George Washington Bridge，為港務局所擁有）醜聞便是一個例子。當時的新澤西州長Chris Christie為懲罰不支持其連任的利堡市（Fort Lee）市長Mark Sokolich，秘密下令港務局內由其任命的高層人員，關閉了華盛頓大橋三條向東行的車道中的兩條，藉口是「交通研究（traffic study）」，從而導致利堡市交通大混亂，幾天後才重開。這個醜聞被揭露後，使港務局的信譽受到了根本性的打擊，要求撤銷該局的呼聲再次響起。

　　然而，儘管有種種弊端，多年來改革或撤銷港務局的建議一直未能落實。究其原因，就在於港務局控制了紐約灣區內大量的交通命脈，又欠有巨額債務，牽一髮而動全身，任何改革都影響多方利益，因為被認為是在非金融領域「太大而不能倒（too big to fail）」的典型案例。目前，灣區內針對港務局改革的討論不少，其未來的發展還有待觀察。

（本文僅代表作者個人觀點）