圖：香港既是獨立關稅區又是非主權經濟體，在制定自由貿易協定（FTA）策略時，必須考慮自身的獨特性 資料圖片

　　文|利豐發展（中國）有限公司、利豐研究中心副總裁 洪雯博士

　　香港在中國乃至全球經濟中是一個非常獨特的存在，在尋求自由貿易協定（Free Trade Agreement, FTA）時，受不少獨特因素的影響，其中無可迴避的關鍵因素包括：香港既是獨立關稅區又是非主權經濟體，同時還是自由港、服務經濟體、小型經濟體，並受台灣問題的深刻影響，這五個方面使香港在尋求FTA時，難有任何先例可以參考。

　　本欄上篇指出，參與FTA有利有弊；但因FTA的排他性，小型經濟體不參與FTA基本上是有弊無利，有可能會被邊緣化。因此，香港有必要積極加入FTA，但前提是必須有適當的策略，並通過各種政策配合，盡量化解和彌補其弊端。

　　在制定FTA策略時，香港必須考慮自身的獨特性，其中最關鍵的有以下五個方面。

　　因素之一：香港作為獨立關稅區+非主權經濟體的獨特性

　　香港是一個獨立的經濟體和獨立的關稅區，是WTO和APEC的獨立成員。但同時，香港是一個非主權經濟體，位於中國主權之內、關境之外。

　　在「一國兩制」的制度安排下，香港享有一定的外事權，與國家有不同的司法管轄權；但「兩制」從屬於「一國」，從國家主權出發是香港高度自治的基礎。這樣一個獨特身份，使香港在參與FTA時既有自主性，又有從屬性。

　　在自主性方面，作為WTO的獨立成員，香港在WTO規則下可以單獨關稅區的身份參與FTA；《基本法》第七章第151條亦規定，香港可以「中國香港」的名義，「單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係，簽訂和履行有關協議」。

　　在從屬性方面，香港作為中國主權的一部分，在尋求FTA時須得到國家的支持，並應與國家保持一致，配合國家的策略和需求。

　　此外，亦有某些區域性FTA以主權國家為參與條件，香港無權以單獨身份參與；未來香港若欲參與其中，必須得到國家的支持和協助，作為中國主權的一部分參與其中。

　　放眼全球，這種非主權的獨立關稅區和獨立經濟體極為罕見，除中國香港外，就只有中國台灣、中國澳門。英屬維爾京群島（British Virgin Islands）、法屬玻里尼西亞（French Polynesia）等等似乎也可歸於此類，但這類海外領地都不是WTO成員，亦並未參與任何的雙邊或區域FTA。

　　可見，在尋求FTA方面，全球並無任何成功的先例可以讓香港遵循。要制定適合自身特殊地位的FTA策略，香港既需大膽探索，亦需尋求國家的幫助、並與國家密切配合。

　　因素之二：香港作為自由港，缺乏談判籌碼

　　香港是一個自由港，奉行自由貿易政策，多年來一直被評為全球最開放經濟體。香港對全球所有經濟體均無設置任何貿易壁壘，進出香港的貨品均毋須繳付關稅，而簽證手續亦力求簡便。即使若干類貨品需要領證，亦只因為香港需要履行對貿易夥伴的義務，或符合公眾衛生、安全或內部保安等要求。

　　憑藉其自由貿易政策，香港得以發展成為全球最主要的貿易經濟體之一，2014年貨物貿易總值達1.0178萬億美元，位列全球第八。

　　然而，由於香港在自由貿易政策下已經無條件地對全世界開放，進一步開放的空間有限，在尋求FTA時往往沒有談判籌碼，大多數經濟體均無動力要對香港進一步開放市場─這無疑是香港在需求FTA時面對的最大障礙。

　　不過，開放本地市場往往會對本地產業帶來衝擊，這一點是各國談判FTA時的核心關注議題。但對香港這個自由港而言，這種衝擊與生俱來，基本上不會因為簽訂FTA而額外增多，並無足懼。可以說，自由港政策讓香港在FTA談判中既面對極大障礙，亦有一定的優勢。

　　因素之三：香港作為服務經濟體：服務貿易的利與弊

　　單純從經貿的角度來看，各國簽訂FTA的目標，無疑是通過區內貿易和投資的自由化，帶動自身產業的發展。其中，貨物貿易及製造業仍然是目前全球FTA的核心內容，不過重心正逐漸從降低關稅壁壘，擴展到海關程序、產品准入標準等非關稅壁壘，乃至與貨物生產相關的其他因素，如製造業投資准入、勞工和環保標準等等。此外，有關服務貿易的內容，尤其是服務業投資准入等，亦逐漸成為FTA的重要內容。

　　由此可見，一個經濟體的產業結構，很大程度上影響了其在尋求FTA時應該採取的策略，以及其所能提出的談判條件。

　　香港是一個名副其實的服務經濟體，製造業極度萎縮，2014年佔總體經濟1.3%，跟農業的比例差不多，本地產品出口佔總體出口僅為1.5%。而服務業在產業結構中處於絕對主導地位，佔GDP的93%左右─這一比例在全球類似大小的經濟體中絕無僅有。

　　製造業的萎縮導致香港在貨物貿易方面難以享受FTA的最大效用，即通過FTA的貿易擴大效應來推動本地產品的出口和製造業的升級；亦使香港難以通過製造業與其他經濟體之間的價值鏈關係來爭取FTA。

　　因此，服務貿易及投資將會是香港參與FTA的焦點。不過，對一個經濟體而言，擴大服務出口並非完全是好事。本欄上篇討論過，因服務貿易一定程度上需要通過跨境投資來實現（通過跨境投資到境外設立商業據點是服務貿易的主要模式之一），而跨境投資對輸出方而言，有可能出現產業轉移和替代，從而導致本地產業和競爭力流失，引致產業空心化。

　　可見，香港作為一個服務經濟體，既難以享受FTA在貨物貿易方面的擴大效用，又須面對服務貿易及投資利弊並存的局面。香港如何制定與FTA相配合的產業政策，以興利除弊，是一個極大的考驗。

　　因素之四：香港作為小型經濟體

　　香港是一個700萬人的小型經濟體，與大經濟體相比，在參與FTA時會面對不同的談判條件和利弊影響。

　　通常，小型開放經濟體對外貿的依賴程度較高，若不積極加入到全球FTA的網絡中，可能會面臨被邊沿化的風險。這種風險，對於在國際貿易中扮演重要角色的大型經濟體而言，無疑要小得多。

　　再加上小型經濟體體量小，自身是否參與FTA並不會影響其他國家簽訂FTA的進度，基本上無力改變潮流的方向。小型經濟體市場規模小，除非具戰略意義，否則對大型經濟體來說缺乏締結FTA的吸引力，而且在與大國談判的過程中，亦會因談判籌碼有限，難以主導FTA的發展進程，有時可能被迫讓利更多。

　　不可忽視的是，因為體量小，小型經濟體因FTA而受到的負面衝擊往往會較大型經濟體更為顯著。作為輸入方，外來企業／貨品有可能主導市場，衝擊本地企業；作為輸出方，產業向外轉移帶來的遷移和替代效應會更為明顯。

　　與小型經濟體相比，FTA對大型經濟體的衝擊要小得多。例如，中國加入WTO前，國內對外來產品和投資可能帶來的衝擊亦有很大爭議。但入世十多年來的結果顯示，國際大品牌、大企業並未能大舉壟斷市場、衝垮本地企業，反而是國內的品牌和企業成長了起來，其中一個重要原因是中國的體量遠遠超越了外資企業或品牌所能掌控的尺度。加入WTO後，外資不但未能壟斷市場，還帶來了先進的體制、技術、管理和人才，大大促進了內部的改革。

　　可見，小型經濟體在簽訂FTA時，更應仔細權衡利弊，在選擇FTA的對象、簽訂FTA的順序、FTA的內容等方面更需配合自身情況。

　　考慮到小型經濟體更易受到衝擊，所以在簽訂FTA後，有針對性地採取各種措施，減少及彌補FTA帶來的負面影響尤為重要。例如，韓國與美國簽訂FTA後，預計本國牛肉、水果等農產品可能會受美國入口衝擊，政府因此採取了一系列包括短期補貼、升級轉型培訓、品質管理支援等措施，以加強本國農業競爭力，減少FTA開放對本地市場衝擊。即便如此，韓國社會對國家提出的「FTA樞紐」（「FTA Hub」）策略亦有很大爭議。

　　此外，小型經濟體亦需謹慎選擇談判策略。例如可以與其他經濟體結盟，集體參與談判，以加強其談判籌碼。EFTA、ASEAN均是這種例子。

　　綜上因素，香港作為一個小型經濟體，如何定位自身，平衡各種利弊，需要仔細衡量。

　　因素之五：台灣問題對香港參與FTA的影響

　　除此之外，香港參與FTA還需考慮一個特殊因素─台灣問題。這一因素對香港而言相當敏感，但無法迴避；而且，香港若能在FTA策略方面妥善考慮台灣因素，亦能為國家做出一定的貢獻。

　　從國家的角度來看，在對港澳台的政策中一定要體現出「一國兩制」的優勢。也就是說，容許台灣做的、或給予台灣的政策，基本上都會給港澳，否則會讓外界和台灣認為不回歸反而更好；同時，從有利於兩岸關係的角度，給予了港澳的政策，通常也會給台灣。

　　在FTA方面，台灣往往會把香港作為其參照對象─也就是說，香港締結FTA的對象，台灣通常也會尋求與其簽訂FTA。所以，香港的FTA策略必須要考慮台灣問題。

　　台灣也是一個獨立的經濟體和獨立的關稅區，是WTO、APEC的獨立成員，在尋求FTA方面有一定的自主性；同時，因其非主權經濟體的地位，台灣在尋求FTA時受制於內地。通常，內地尚未與之簽訂FTA的國家，亦不會同意台灣與之簽訂。若台灣尋求與這些國家談判FTA，內地往往會在外交上對台灣的談判對象施壓，通過外交渠道來解決問題。

　　事實上，這一制約台灣的方式有一定的改善空間。在這一模式下，內地分別就每一個由台灣引動的單獨個案來進行處理，沒有一個既定的體制和正規化的程序；而且每每需要在外交層面對台灣的談判對象施壓。這其實並非最合適的方式，既會引起台灣民間的反感，而受壓的談判對象亦會覺得受到干預，內地亦因此處於被動。例如，台灣在與澳洲談判FTA時，就傳言澳洲政府受壓，要先簽訂中澳FTA，才能與台灣簽訂。

　　筆者認為，國家可以考慮以香港為先例，建立一個「獨立關稅區＋非主權經濟體」參與FTA的模式，並形成一個慣例及正規化程序，報備WTO。此慣例應既體現國家主權，同時又體現單獨關稅區的獨特性和自主性，以此作為日後解決台灣FTA問題的基礎。香港在這當中，可以扮演探路人的角色，為日後國家處理台灣尋求FTA的問題鋪路。

　　總體來看，香港在全球FTA版圖中，是一個非常獨特的個體，受到諸多獨特因素的深刻影響，難有任何現成的經驗和路徑可以遵循。如何平衡這些因素，殊之不易；但若能有全盤明智的策略，香港亦有可能通過參與FTA，來推動內部產業的轉型升級和多元化發展。

　　（本文僅代表作者個人觀點）