圖：中小微企業融資難融資貴的問題一直存在，是故可以借此次作為救助中小企業契機，通過發行特別國債來設立專門支持中小企業的政策性銀行，並且將其作為中小企業政策性金融支持體系的核心

　　為應對新冠肺炎疫情對中國經濟的衝擊，3月27日中共中央政治局會議指出，要加大宏觀政策調節和實施力度。抓緊研究提出積極應對的一攬子宏觀政策措施。要求積極的財政政策要更加積極有為，將從適當提高財政赤字率，發行特別國債，增加地方政府專項債券規模這三方面發力。\交通銀行金融研究中心首席研究員 唐建偉 高級研究員 劉學智

　　為此，筆者針對積極財政政策發力的具體方向提些政策建議：

　　一、適當提高財政赤字率

　　從過去幾年財政赤字率的情況看，2016年、2017年都是3%，2018年、2019年分別是2.6%、2.8%。在疫情的衝擊下，2020年需要積極的財政政策加大逆周期調節力度，可以小幅提升赤字率到3%-3.5%，財政赤字額度在3.2-3.8萬億元（人民幣，下同），為財政政策穩增長提供更大的空間。

　　首先，截至2019年末，中國政府部門槓桿率為38.3%，負債水平不高。其中，中央政府槓桿率為16.8%，處於較低水平；地方政府槓桿率為21.5%，相對高一些。中國政府整體負債水平不高，特別是中央政府槓桿率較低，通過適度提升中央政府槓桿率、擴大財政赤字規模有空間。其次，從海外經驗來看，突發公共事件往往對應着財政赤字率提升約1-1.5個百分點。如韓國2015年MERS疫情、2011年日本311大地震，都追加了財政預算。因此，中國可通過發行國債的方式適度提升中央政府槓桿率。不但為財政赤字創造空間，而且做大國債市場規模對於提升國內金融市場的深度和廣度也有益處。

　　提升財政赤字率的風險主要在於加重政府債務負擔。在經歷了過去幾年去槓桿工作之後，目前政府債務風險已經降低，並且中央政府債務負擔壓力很小，3%-3.5%的財政赤字率是完全能夠承受的。在提升財政赤字率的同時，建議推動財稅體制改革，優化中央和地方財政收入分配制度。鑒於地方財政收支壓力較大，中央財政狀況較好，需要加快中央與地方收入劃分改革，在財權與事權匹配的原則下提升地方財政收入分成比重，並且加大中央財政對地方財政的轉移支付力度。

二、增加專項債券發行規模

　　地方政府專項債券不計入赤字，在促進地方經濟發展的同時不會加重地方財政壓力。年初以來財政部已經分兩批次累計提前下達2020年新增地方債務限額1.848萬億元，其中專項債務限額1.29萬億元、一般債務限額5580億元。3月31日召開的國務院常務會議確定再提前下達一批地方政府專項債額度，預計可達萬億元。在2019年新增專項債目標2.15萬億元的基礎上，2020年為了應對疫情衝擊，適度提升新增專項債規模到3.5萬億元也是比較合理的。加上新增地方一般債券，2020年合計新增地方債可超過4.5萬億元（2019年新增地方債合計3.06萬億元，其中專項債淨融資20445億元）。

　　專項債券在使用過程中要充分發揮擴大有效需求、穩增長的作用。支持重點項目建設，加大「新基建」領域建設。考慮到「新基建」在總體基建中所佔份額較小，如果要求基建投資增長顯著加快，部分傳統基建必不可少。例如，加強市政管網、舊城區改造、冷鏈物流等市政工程建設，農村公路、水利等農業農村設施建設仍可成為基建投資發力的方向。

　　調動地方政府積極性是穩基建的抓手。基建投資近年增長乏力一方面原因是融資約束，但更重要可能是地方政府缺動力，在防範地方隱性債務壓力下，2017年7月中央把地方債務問責機制上升到了「終身追責、倒查責任」，從預算軟約束到了另一個極端，因為官員的債務追責是終身追責，沒有動力去做事情、懶政。真的要提振基建，除了發專項債、擴大資金來源以外，最重要是激發地方政府官員幹事情、敢擔當的積極性，要在地方政府的考核方面做一些調整。去年年底中央政治局會議提出，「改進領導經濟工作的方式方法，完善擔當作為的激勵機制」。未來應該出台更多的激勵相容政策，在遵守一些底線之內，如隱性債務風險之外，激發地方政府幹事創業的積極性。

三、發行特別國債籌集資金

　　改革開放以來，中國特別國債發行過兩次。第一次，1998年8月向四大國有獨資商業銀行發行了2700億元長期特別國債，所籌集的資金全部用於補充國有獨資商業銀行資本金。第二次，2007年發行15500億元特別國債，用於購買約2000億美元外匯，作為即將成立的國家外匯投資公司的資本金。今年在新冠疫情衝擊的特殊背景下，將第三次發行特別國債。發行特別國債與當前應對疫情衝擊的政策目標比較契合，並且具備獨特優勢。一方面，特別國債為中央政府加槓桿的直接手段，計入中央政府性基金收入，不會增加地方政府債務負擔。另一方面，特別國債的用途比較靈活，可以從多方面發揮作用。參考前兩次發行規模及特點，考慮到當前經濟受衝擊的程度，為了有效發揮特別國債在特殊時期支持經濟建設的作用，建議這次發行特別國債的規模應略高於2007年，在2萬億元左右較為合適。

　　在此次特別國債的用途上，建議重點用於支持中小微企業融資方面。中小微企業融資難融資貴的問題一直存在，也是受疫情衝擊最大的群體，本身就是財政應該救助的主要對象。

　　筆者建議可以借此次疫情救助中小企業為契機，通過發行特別國債來設立專門支持中小企業的政策性銀行，並且將其作為中小企業政策性金融支持體系的核心。這一機構的設立，既可以保障國家扶持中小企業的各項政策順利實施，又可以改善中小企業的融資環境，緩解嚴重制約中小企業發展的融資問題，還可以彌補目前三大政策性銀行不能惠及中小企業而商業銀行在這方面又積極性不夠的問題。

　　在發行方式上，與前兩次特別國債發行類似，為了避免對市場流動性形成過大衝擊，這次特別國債仍然要以定向發行為主，主要由國有銀行和大型金融機構認購。為了客觀確定利率標準，可以小規模通過公開市場發行。與此同時，為了確保銀行流動性不會受到特別國債發行的衝擊，可以繼續通過降準或定向降準釋放銀行可用資金。