2022年12月30日，全國人大常委會作出了《關於〈中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法〉第十四條和第四十七條的解釋》。2023年1月13日，在「保證香港國安法準確實施」專題研討會上，全國政協副主席、國務院港澳辦主任夏寶龍作了題為「全面準確貫徹實施香港國安法」的致辭。該致辭指出要確保香港國安法得到全面準確、不折不扣的貫徹實施，首先要深刻領會香港國安法的立法要旨和原意。對於如何更好地發揮香港國安法保駕護航作用，夏寶龍副主席提出要把握好中央主導與特區主責、香港國安法的凌駕地位和優先適用效力、特區層面的維護國家安全體系、維護國家安全人人有責、正確看待發展與安全的關係等五個重點問題。
致辭為全面準確貫徹實施香港國安法提供了基本引導，對於致辭中的核心要義，可從法理層面做如下解釋和分析。
第一，關於香港國安法制定與實施的關係。從香港國安法的出台背景看，制定香港國安法的原因有二：一是根據香港基本法第二十三條，中央授權香港特區就維護國家安全問題自行立法，但長期以來香港特區並未完成這一憲制責任，導致香港特區維護國家安全長期處於「不設防」的狀態，需要填補這一制度漏洞。二是香港修例風波使香港社會陷入混亂狀態，國家安全受到嚴重威脅，亟需中央立法解決「一國兩制」面臨的重大危機。在此背景下，全國人大通過決定授權全國人大常委會制定了香港國安法，該法融組織法、實體法、程序法於一體，為在法治軌道上解決香港亂局、維護國家安全提供了基本依據。中央及時制定出台香港國安法固然重要，在法律付諸實施後，保障法律的全面準確實施尤為重要，因為「法律的生命在於實施」，如果法律出台後得不到全面準確實施，將會嚴重損害法律的權威性，導致立法目的落空。對於香港國安法而言，如果得不到有效實施，將會直接危及「一國兩制」行穩致遠。
中央主導特區主責的結合
第二，關於香港國安法法律解釋與實施的關係。香港國安法是一部綜合性的法律，涵蓋了香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制。該法僅規範了香港特區維護國家安全方面的重大事項和重要制度，對於執法司法機構辦案中可能涉及的諸多具體問題只做了較為原則的規定，所以在執法司法過程中對於一些法律條文具體含義的理解，需要結合立法宗旨和基本原則加以把握；有時需要通過體系解釋達成對相關法律條文的準確適用。在實施香港國安法的過程中，如果遇到法律規定的具體含義不明確或者處理新情況新問題時的法律依據不明的情況，有必要提請全國人大常委會作出法律解釋。此次全國人大常委會釋法即是如此。針對香港國安法實施中的重大爭議問題，全國人大常委會嚴格依照香港國安法的立法要旨和原意釋法，明確了解決爭議問題的方式和路徑，尊重了香港特區行政長官和國安委在國安事項上的判斷和決定權。
第三，關於中央執法與香港特區執法的關係。在維護國家安全領域，香港國安法將中央主導和特區主責作為處理中央與香港特區關係的基本原則。一方面，由於維護國家安全屬於中央事權，因此中央人民政府承擔根本責任和兜底責任，以體現中央的全面管治權；另一方面，授權香港特區承擔處理有關維護國家安全具體問題的主要責任和憲制責任，以體現對香港特區高度自治權的尊重，這是落實「一國兩制」方針的具體體現。香港國安法所建立的「雙執行機制」及其相互關係，體現了中央主導和特區主責的結合。一是在案件管轄上，除了香港國安法第五十五條規定的情形之外，由香港特區執法司法機構對該法規定的危害國家安全的犯罪案件行使管轄權，即絕大多數的案件由香港特區管轄和辦理。在「雙執行機制」中，香港執法司法機構和中央執法司法機構各負其責。二是在實際履職上，香港特區維護國家安全機構和中央駐港維護國家安全機構在分工負責的基礎上又存在着互補、協作和配合關係，如駐港國安公署對香港特區維護國家安全工作給予監督、指導、協調和支持；中央執法司法機構辦案，香港特區政府有關部門提供必要的便利和配合。三是在法律適用上，香港國安法具有凌駕和優先適用的法律效力，在香港本地法與香港國安法不一致時，應當適用香港國安法；香港特區還應主動修改、完善本地法律，以實現香港本地法與香港國安法的有效銜接，並形成日益完善、有機統一的香港特區維護國家安全法律體系。
維護國家安全人人有責
第四，關於執法司法理念與法律實施的關係。「徒法不足以自行」。香港國安法的全面準確實施，離不開香港執法司法人員對該法的準確理解和嚴格執行，也離不開香港社會對於該法實施的廣泛認同和支持，其中樹立正確的執法司法理念至關重要。一是需要深刻認識全面準確貫徹實施香港國安法對於中國和香港特區的極端重要性。維護國家安全對於任何一個主權國家而言均是核心利益，事關全中國各族人民的根本利益，也符合香港社會和香港市民的根本利益，是最大的公眾利益。任何一個國家和地區的刑法均把危害國家安全犯罪作為首要的打擊對象。二是需要深刻認識安全與發展、安全與自由的關係。習近平總書記指出，「安全是發展的前提，發展是安全的保障」，開放發展只有在國家安全的前提下才可實現。香港社會在修例風波中的慘痛教訓以及香港國安法實施後所出現的由亂到治、由治及興的轉變即是明證。從安全與自由的關係看，離開國家安全，個人自由和權利無從談起。通過實施香港國安法，實現對個人自由和權利的保護，一方面體現在通過打擊極少數嚴重危害國家安全的犯罪分子來保護絕大多數香港市民的自由和權利；另一方面體現在通過罪刑法定和程序法定，保障案件處理過程公正和結果公正，保障被刑事追訴者的合法權益。三是需要深刻認識權利和義務的關係。在法治社會，人們享有法律所規定的權利，同時必須履行法律所規定的義務。根據香港國安法，維護國家主權、統一和領土完整是包括香港同胞在內的全中國人民的共同義務。在香港特別行政區的任何機構、組織和個人都應當遵守本法和香港特別行政區有關維護國家安全的其他法律，不得從事危害國家安全的行為和活動。
香港國安法實施後，民調顯示75.7%市民對該法的實施效果感到滿意，這表明，香港國安法得到了香港社會的接受和擁護。香港國安法的全面、準確、有效實施，有賴於中央和香港特區的共同努力，有賴於香港社會齊心協力，更新理念、完善立法、嚴格執法、準確司法、普遍守法。只有全面準確貫徹實施香港國安法，國安家安、良政善治的美好願景才能真正得到實現。
教授、中國政法大學訴訟法學研究院院長、全國港澳研究會會員
