圖：中央經濟工作會議去掉了此前的「階段性提高財政赤字率」表述，暗示了今年財政赤字率繼續上調的可能性已不大

　　對於2017年來說，中央經濟工作會議明確要求「穩中求進」、「繼續實施積極的財政政策」，意味着財政支持力度仍需保持；但與此同時，中央經濟工作會議去掉了此前的「階段性提高財政赤字率」表述，暗示了2017年財政赤字率繼續上調的可能性已不大。由此所帶來的一個問題就是：在不增加財政預算赤字率的情況下，政府如何面對較大的支出壓力？/興業銀行首席經濟學家、華福證券首席經濟學家、興業研究副總裁 魯政委

　　中國財政預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算「四本帳」，而中國官方財政赤字口徑僅指其中的「一本帳」，即一般公共預算赤字。即使不考慮相對獨立的社會保險基金預算，一般公共預算自身在年度間的調劑和另外兩本帳向一般公共預算的調劑，也都能夠讓政府在保持赤字水平不變的情況下，實際增加其可支配的財力。

　　一、地方財政往年結餘和中央預算穩定調節基金

　　根據《2015年中央一般公共預算收入決算表》和《2015年全國一般公共預算收入決算表》驗算得到如下勾稽關係：全國一般公共預算赤字＝（全國一般公共預算支出＋補充中央預算穩定調節基金）-（全國一般公共預算收入＋全國財政使用結轉結餘及調入資金）。

　　其中，全國財政使用結轉結餘及調入資金＝地方財政使用結轉結餘及調入資金＋中央財政從中央預算穩定基金調入資金。

　　合併兩式得，全國一般公共預算赤字＝全國一般公共預算支出-全國一般公共預算收入＋（全國財政）補充中央預算穩定調節基金-中央財政從中央預算穩定基金調入資金-地方財政使用結轉結餘及調入資金。

　　由此可見，全國一般公共預算赤字等於全國一般公共預算收支差額加上三個調整項，這三個調整項各自的含義如下：

　　補充中央預算穩定調節基金是指全國（包括中央和地方）一般公共財政向中央預算穩定調節基金劃撥的資金，因此是當年全國一般公共財政的支出項；中央財政從中央預算穩定基金調入資金是指往年累積起來的中央預算穩定調節基金向當年中央一般公共財政劃撥的資金，因此是中央一般公共財政的收入項；地方財政使用結轉結餘及調入資金是指地方一般公共財政調用往年結餘的資金，因此是地方一般公共財政的收入項。

　　這就意味着，地方財政往年結餘和中央預算調節穩定基金構成了政府當年的「額外」收入來源。「額外」的含義是：動用這些資金不會增加全國一般公共預算赤字（在這裏，反而是沖了全國一般公共預算赤字）。

　　二、政府性基金收入、地方政府專項債券和政府性基金往年結餘

　　《政府性基金管理暫行辦法》明確規定政府性基金預算管理的原則是「以收定支、專款專用、收支平衡、結餘結轉下年安排使用」。

　　《2015年全國政府性基金收入決算表》和《2015年全國政府性基金支出決算表》顯示：全國政府性基金總收入＝全國政府性基金收入＋地方政府專項債務收入＋上年結轉收入；全國政府性基金總支出＝全國政府性基金支出＋結轉下年支出。

　　因為全國政府性基金收入、地方政府專項債務收入、上年結轉收入都納入政府性基金預算管理，這三個收入項都不影響一般公共預算赤字。

　　根據《2015年全國政府性基金收入決算表》和《2015年全國政府性基金支出決算表》，截至2015年底的全國政府性基金收入包括37個分項，並與37項基金的支出一一對應，即所謂「專款專用」。其中，國有土地使用權出讓金收入的規模最大，2015年佔全國政府性基金收入的74%。當然，國有土地使用權出讓金相關支出的規模也最大。

　　地方政府專項債務收入和上年結轉收入都是用來彌補全國政府性基金收支差額的收入項，即所謂「以收定支」、「收支平衡」。需要指出的是，地方政府專項債務的口徑寬於地方政府專項債券，其不僅包括地方政府專項債券，還包括歷史形成的、債券之外的其他融資（比如貸款、非標融資等）。從理論上講，地方政府專項債務收入等於新增的地方政府專項債券減去其中用於置換存量非債券形式專項債務的部分。上年結轉收入是指從全國政府性基金調用往年結餘的資金。

　　綜上所述，政府性基金收入、新增地方政府專項債務和政府性基金往年結餘，也是政府當年的「額外」收入來源。

　　三、特別國債

　　從理論上講，因為財政赤字均由政府債務彌補，每年財政赤字應該等於政府債務的新增額，但情況卻並非總是如此。如配圖所示，政府債券（包括中央國債和地方政府債券）的新增額與全國一般公共預算收支差額（支出減去收入）的走勢在1998年至2015年中的大多數年份確實是一致的，僅在1998年、2007年和2015年出現了明顯的偏離，政府債券新增額大幅上升，但全國一般公共預算收支差額並未大幅擴大，甚至在1998年和2007年是縮窄的。

　　2015年政府債券新增額大幅高於財政赤字差額走勢，是因為地方政府置換債券（包括一般債和專項債）的大量發行。其中，一般置換債券的發行不影響地方政府一般債務餘額，因而也不影響全國一般公共預算收支差額，而專項置換債券本來就不納入一般公共預算管理，當然也不影響全國一般公共預算差額。

　　而1998年和2007年政府債券新增額與財政赤字差額的偏離，則都恰逢當年有特別國債的發行。如果從政府債券中剔除特別國債，這兩次背離就幾乎不存在了。

　　《關於提請審議財政部發行特別國債購買外匯及調整2007年末國債餘額限額議案的說明》（2007年6月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議）中也明確提到：「財政為購買外匯發行的國債不是對預算赤字的融資」。這就意味着，特別國債的發行對全國一般公共預算赤字沒有影響。換言之，發行特別國債也是政府當年的「額外」收入來源。

　　1998年，中央政府發行2700億元（人民幣，下同）特別國債，用於補充四大國有銀行資本金，2007年發行15500億元特別國債，用於向央行購買外匯作為成立中投公司的資本金。從支出用途看，特別國債籌得的資金都被作為國有單位的資本金。

　　由此推測，特別國債可能納入國有資本經營預算管理，特別國債的新增額可能被確認為國有資本經營收入。

　　除了「特別國債」，中國過去還曾出現過「長期建設國債」。需要說明的是，特別國債和長期建設國債是兩個不同的概念。長期建設國債是納入一般公共預算管理的。

　　四、加強財政預算統籌

　　最後，國有資本經營預算和政府性基金預算向一般公共預算調入的資金也是政府「額外」的收入來源，主要機制如下：

　　第一，國有企業利潤上繳一般公共預算收入，具體又包括：部分金融機構和中央國有企業上繳利潤；地方國有企業上繳利潤。

　　第二，國有資本經營預算調入一般公共預算，這是指針對專項用途的轉移性支出。

　　第三，政府性基金預算的部分專項調入一般公共預算。

　　第四，單項政府性基金結轉超過當年收入30%的部分，調入中央預算穩定調節基金。

　　綜上所述，在2017年經濟繼續承壓、財政赤字擴張有限的情況下，政府有可能加大地方政府專項債券的發行規模，動用政府性基金往年結餘，發行特別國債，以及提高國有資本經營預算向一般公共預算劃撥的比例。