1990年4月4日，全國人民代表大會通過《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱基本法）。這部前無古人的憲制性法律文件，規定了國家對香港的基本方針政策，明確了「一國兩制」在香港的法律形態，確立了香港特別行政區政府體制，繪製了香港回歸之後的治理藍圖。在歷史長河中，三十年過去，彈指一揮間。在基本法頒布後的三十年間，特別是在特別行政區成立二十二年間，香港經歷了風風雨雨，成長之路不可謂不坎坷。在紀念基本法頒布三十年之際，一起回顧制度設計的初衷、檢討制度實施的得失、展望特別行政區的未來，有助於尋回失落的社會共識、認清管治問題癥結之所在、找到香港重新出發的動力。

　　基本法頒布──昨日之喜

　　1990年2月17日，「一國兩制」總設計師鄧小平在會見香港基本法起草委員會委員時表示，香港基本法是一部具有歷史意義和國際意義的法律（《鄧小平論「一國兩制」》）。這並非誇張之言。基本法以「一國兩制」為指導方針，把國家對香港的各項方針政策用法律的形式規定下來。這部獨特的法律標誌着中央政府為以和平方式解決歷史遺留問題所作的努力，為國家統一和領土完整以及香港的繁榮和穩定提供了法律保障，也為亞洲立憲主義以及世界和平貢獻了中國力量（王禹：《「一國兩制」的變與不變》）。基本法的頒布，代表着一種智慧、一種共識、一種安排和一種期待。

　　一種智慧：「一國兩制」從無到有、由理念變為法律，得益於政治家、法律人和社會各界的智慧。鄧小平曾指出，「一國兩制」是一個新事物，這個新事物不是美國提出來的，不是日本提出來的，不是歐洲提出來的，也不是蘇聯提出來的，而是中國提出來的，「一國兩制」能不能夠成功，要體現在香港特別行政區基本法裏面。「一國兩制」將兩種制度納入一個國家的框架之下，體現了政治家的眼光、膽略和胸襟。而這種抽象的政治理念，得以成為具體的法律文件，則有賴於基本法起草委員會的辛勤勞動以及社會各界的廣泛參與。

　　一種共識：在論述「一國兩制」構想時，鄧小平指出，解決問題只有兩個方式：一個是談判方式，一個是武力方式，用和平談判的方式來解決，總要各方都能接受，香港問題就要中國和英國，加上香港居民都能接受。在當時的歷史情境下，「一國兩制」就是各方都能接受的方案。基本法的起草和表決同樣貫徹了這種理念：基本法起草委員會由內地和香港各界人士組成，基本法諮詢委員會全部由香港人士組成，基本法從起草到修改到通過，前後歷時四年零八個月，其間委員們和衷共濟、群策群力，廣泛徵詢和聽取了社會各界的意見和建議，既服從多數人的意見，又尊重少數人的意見，最終基本法所有條文和附件逐條逐件，在基本法起草委員會全體會議上以無記名方式表決，均獲得了全體委員三分之二以上多數贊成通過。

　　一種憲制安排：根據「一國兩制」方針，中華人民共和國政府恢復對香港行使主權，社會主義制度和政策不在香港實施。基本法是以中華人民共和國憲法（直接來源是第31條）為依據，以「一國兩制」為指導方針制定的法律，其在明確香港特別行政區為中華人民共和國不可分離的部分的同時，保障了香港特區的高度自治、香港居民的權利與自由以及原有的社會制度和生活方式。1990年4月4日，在通過基本法的同時，全國人民代表大會作出一項決議，明確香港基本法「是符合憲法的。香港特別行政區設立後實行的制度、政策和法律，以香港特別行政區基本法為依據」。

　　一種期待。基本法是一個新的事物，她決定了「一國兩制」能不能夠真正成功，還要為澳門、台灣作出一個範例。這樣一部前無古人的法律，承載了各方面的期待：對於充滿愛國情感的人士，基本法寄託了以和平方式實現祖國完全統一、結束「殖民」歷史、洗刷百年國恥的期望；對於憂慮香港前途的人士，基本法許諾了香港回歸之後的長期繁榮與穩定，規定了香港居民享有的各種權利與自由，並明確原有的資本主義制度和生活方式五十年不變；對於追求民主進步的人士，基本法亦承諾了「港人治港」、高度自治，並設定了民主普選的終極目標。這部獨特的法律的頒布，為過渡時期的香港以及中華兒女帶來了新的希望。

　　基本法實施──今日之憂

　　基本法的最大功能和成就是從法律上和制度上保證了香港順利回歸到中華人民共和國主權之下，實現了香港的憲制轉型，並使得香港從一個「殖民地」成為中國中央人民政府直轄的一個特別行政區。三十年後，儘管主流社會仍然享受着「一國兩制」帶來的繁榮和便利，但昔日的喜悅和希望似乎不再為人所熟識，香港社會上瀰漫着迷茫、失落乃至牴觸的情緒。愁雲慘淡之下，是一部分人對「一國兩制」在香港的成效的懷疑，和對「一國兩制」在香港的前途的憂慮。「一國兩制」和基本法在香港的實施，似乎不如預想的那般順利和成功。這是制度設計本身的問題，還是制度實施過程中出現的、原本無法預測的問題？

　　「一國兩制」在港信心不足。遙想當年，鄧小平對「一國兩制」充滿信心，一再表明「一國兩制」決策正確、長期不變，並相信中國人有能力管好香港，香港人能夠治理好香港。回看今日，社會上有人對「一國兩制」存在疑慮。儘管中央領導人在各種場合以各種方式表明，堅持「一國兩制」方針不會變、不動搖，確保「一國兩制」不變形、不走樣，社會各界對「一國兩制」在香港實踐的信心持續低迷。經歷了2019年「修例風波」，不少人不認可特區政府的管治現狀和管治能力，也不願意相信能真正在香港貫徹落實「一國兩制」。

　　穩定與繁榮隱憂處處。「一國兩制」是為實現國家對香港恢復行使主權、同時保障香港的穩定繁榮而提出的方略。維持香港的長期繁榮與穩定，符合各方的利益，是當時社會各界的共識，也是「一國兩制」及香港基本法制度設計的重要目標。然而，香港回歸後，社會深層次問題得不到解決，階層流動性收窄，年輕人缺乏向上流動的渠道，基層民眾無法分享經濟發展的成果，制度公義愈發遭到質疑。不少人認為，香港的穩定與繁榮，只是為了少數人的利益。維持香港繁榮與穩定的共識逐漸被拋棄，以至於暴力和「攬炒」等極端偏激的言行在「修例風波」中大行其道。極端言行及暴力行為，擾亂了社會秩序，亦重創了香港經濟。未及從大面積的破壞中復甦，香港又面臨新冠肺炎疫情的考驗，經濟下滑、失業率攀升，昔日的繁華似乎難以為繼。

　　「愛國者治港」面臨挑戰。鄧小平在論述「一個國家，兩種制度」時指出，「港人治港」有個界限和標準，就是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港，未來香港特區政府的主要成分是愛國者。各方始料未及的是，回歸之後，香港的愛國者陣線基礎，非但沒有壯大，反而有萎縮之勢。2019年區議會選舉之後，區議會「變天了」；2020年的立法會選舉，又有反對派「奪權」之虞。儘管鄧小平將「愛國者」的標準設得相當低：尊重自己的民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定。但是近年來，香港社會的疑慮和恐懼之情愈增，對祖國的認同和理解愈減，與內地和衷共濟的同胞之情變淡，就連香港內部也出現了「不是一家人」的論調，嚴重的社會撕裂給特區管治帶來了重大挑戰。

　　政制發展遙遙無期，兩大陣營漸行漸遠。在中英談判及過渡時期，「民主回歸」逐漸成為一個響亮的口號。追求民主進步的人士要求在香港回歸後實現「民主治港」，基本法如其所願，開啟香港特區的民主化並將民主普選設定為政制改革的終極目標。回歸之後的民主之路雖然曲折但也在漸進之中，2014年全國人大常委會「八三一決定」連落三閘，「民主回歸派」終於分道揚鑣。「佔中」之後，溫和「民主派」退場，激進本土派登台。所謂的「民主訴求」逐漸轉變為各種極端思潮和暴力行徑，香港政治陷入前所未有的波動和混亂，香港社會也失去了前進的方向和共識。

　　（略有刪節）

　　香港城市大學法律學院教授、法學博士