——全國人大常委會關於香港國安委法定職責的解釋

　　為確保香港國安法正確有效實施，切實維護憲法和香港基本法確定的特別行政區憲制秩序，及時妥善解決香港國安法實施中遇到的實際問題，切實維護國家主權、安全、發展利益，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十八次會議審議了《國務院關於提請解釋〈中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法〉有關條款的議案》，對香港國安法有關條款作出了解釋。

　　一、全國人大常委會釋法闡明香港國安委的應有職責

　　全國人大常委會在所作解釋的第一項，具體闡明了香港特別行政區維護國家安全委員會的法定職責。根據香港國安法第十四條的規定，香港國安委承擔香港特區維護國家安全的法定職責，有權對是否涉及國家安全問題作出判斷和決定，工作信息不予公開。香港國安委作出的決定不受司法覆核，具有可執行的法律效力。香港特區任何行政、立法、司法等機構和任何組織、個人均不得干涉香港特別行政區維護國家安全委員會的工作，均應當尊重並執行香港特別行政區維護國家安全委員會的決定。

　　全國人大常委會的解釋有效地回應了香港國安法實施以來，人們對香港國安委法律屬性與法定職責的困惑和疑問。

　　二、香港國安委的國家安全特別機構定位

　　全國人大常委會在解釋中明確指出，香港國安委承擔香港特別行政區維護國家安全的法定職責，有權對是否涉及國家安全問題作出判斷和決定，其決定具有可執行的法律效力。

　　從設立目的和責任內容看，香港國安委是中央在特區層面設立的，負責香港特別行政區國家安全事務的特別機構，承擔在香港特區維護國家安全的主要責任，其職責來源於中央基於維護國家安全的需要而作出的特別規定，即，特別的責任來源於特別的授權。其特別在於，維護國家安全事務作為中央的事權，被特別授予給香港特別行政區的特定機構──國安委在特區內具體行使，承擔主要的憲制責任。

　　從機構組成及其人員產生看，香港國安委的成員包括了特區政府的主要官員和紀律部隊的負責人，設有主席、秘書處和國家安全事務顧問，其中秘書長由行政長官提名，由中央人民政府任命；國家安全事務顧問由中央人民政府指派。由中央親自任命的權限和程序，充分表明了香港國安委是接受中央直接領導的香港特區維護國家安全的跨部門特別機構。其特別在於，香港國安委不同於其他特區機構，其對國家安全事務的處理，可以直接體現中央的意志。正是基於香港國安委在處理國家安全事務上獲得了中央的特別授權，執行了中央的意志，作為地方層面的香港特區任何行政、立法、司法等機構和任何組織、個人，均不得干涉香港國安委的工作。

　　從信息披露例外規則角度看，在國家安全保護機制下，國安委的工作信息應不予公開。國家安全事務關涉國家主權、核心利益及重大利益，其載體往往表現為各種工作信息。國家安全事務的職能範圍決定了與其相關的工作內容、工作方式、處理程序等往往具有高度的敏感性和保密性。相關保密信息一旦外洩給國家造成的損失通常短期內無法進行填補，因而任何國家對國家安全事務皆有一套嚴格的保密制度進行規範，相關的工作信息通常均不予公開。所有國家的國家安全運行機制的必要環節都在於不惜一切代價防止信息洩露，以維護本國相對於對手國的策略優勢。香港國安委在香港特區負責處理國家安全事務，必然直接或者間接涉及與國家安全、利益相關的保密信息，這也是法律規定國安委的工作信息不予公開的主要原因。

　　從香港國安委履職行為的保障措施看，香港國安法及此次全國人大常委會釋法，均明確規定，香港國安委作出的決定不受司法覆核。其理據在於，司法覆核制度作為英國法的一部分在港適用，而傳統上英國法認為，所有特定的司法覆核理由都源自於越權原則，但香港國安委的權力來自於中央的特別授權，而並不隸屬於特區原有的權力架構體系，特區法院無法審查國安委是否存在越權行為；同時中央並未授權特區法院對香港國安委的決定進行司法覆核；代之而行的監督機制，是香港國安法中規定的香港國安委應當接受中央人民政府的監督和問責。行政長官就香港特區維護國家安全事務向中央人民政府負責，並就香港特區履行維護國家安全職責的情況提交年度報告或專項報告。根據該規定，行政長官報告工作的內容是整個香港特區履行維護國家安全職責的情況。報告的工作可從三個層面來理解：（1）行政長官擔任香港特區國安委主席，報告香港特區國安委履行職責的情況。（2）行政長官作為特區行政機關的首長，報告特區行政機關履行維護國家安全職責的情況。（3）行政長官作為特區的首長，報告香港特區行政、立法、司法等所有機構履行維護國家安全職責的情況。根據基本法第四十八條的規定，香港特區行政長官的職權之一是「負責執行本法和依照本法適用於香港特區的其他法律」，香港國安法屬於列入基本法附件三的法律，行政長官負有執行香港國安法的憲制責任。

　　在多數國家裏，國家安全行為作為司法審查例外的通行原因在於，法院的角色定位和專業知識僅限於合法性問題。針對明顯具有政治性專業性國家安全事項內容，法官在知識信息上均不具有判斷能力和客觀條件。因此，在許多國家，就特定的國家安全事務處理，司法覆核制度往往被排出在監督機制之外。

　　三、香港國安委的三項機構屬性及三大法定職權

　　根據基本法第四十八條的規定，香港特區行政長官的職權之一是「決定政府政策和發布行政命令」，對於香港特區國安委制定的政策、進行的協調、作出的決定，行政長官應當通過制定政府政策、發布行政命令等形式在行政權範圍內予以執行，對於香港特區國安委作出的推動維護國家安全法律制度和執行機制建設的決定，也應當及時向特區立法會提交法案。結合香港國安法第十四條的規定，香港國安委的機構屬性及法定職權可以歸納為三項機構屬性及三大法定職權。

　　其一，作為香港特區國家安全事務的領導機構，香港國安委具有規劃權。領導機構的主要職能就是制定長遠規劃、頒布大政方針政策，香港國安法第十四條規定香港特區國安委享有的特區維護國家安全形勢分析研判權、特區維護國家安全工作規劃權，這體現了其領導機構的屬性。

　　其二，作為香港特區國家安全事務的決策機構，香港國安委具有決定權。決策機構的主要職能是進行決策，作出決定，香港國安法第十四條規定香港特區國安委具有推進特區維護國家安全的法律制度和執行機制的職責，為實現此項職責，特區國安委必須應同時享有特區維護國家安全的政策、法律制度和執行機制的決策啟動權和執行決定權，這體現了其決策機構的屬性。

　　其三，作為香港特區國家安全事務的協調機構，香港國安委具有協調權。協調機構的主要特點有二，從人員構成上看是跨部門的，從設立目的上看是為了完成某一專門任務，香港國安法第十三條規定的香港特區國安委的人員構成，以及第十四條規定的香港特區國安委享有的特區維護國家安全的重點工作和重大行動的協調權，體現了其協調機構的屬性。

　　對於香港國安委依法享有的規劃權、決定權和協調權，香港特別行政區任何行政、立法、司法等機構和任何組織、個人均應予以尊重並執行。

　　四、完善香港國安委履行法定職責的實施機制

　　通過此次釋法，香港國安委的法定職責得以進一步明確，與此同時，法定職責的運行機制也有待同步予以完善。

　　其一，香港國安委的工作信息不予公開，並不意味着其運行規則、機制和程序不受法治原則的約束。未來需要為國安委的規劃權、決定權和協調權確立規範的運行程序。

　　其二，國家安全事務顧問受中央指派對國家安全事務提供意見，為保障其依法履職，中央和特區應當及時制定和修改國家或本地法律規範，確立國安事務顧問履職必要的組織保障、技術保障、法律保障及物質條件。同樣，對於秘書處的運行亦需予以明確的規範和保障。

　　其三，香港國安委履行維護國家安全法定職責的效率和效果對於實現香港國安法的立法目的尤為關鍵，對此中央應當逐步建立一套相應的制度機制，對其履職行為和效果進行監督、評價和問責。

　　全國人大常委會此次釋法的重要意義在於明確了香港維護國家安全主責機構的必要職責及應有內涵。實踐證明，主責機構職責內容的明晰和實施措施的落地，正是維護國家安全的底線所在。

　　 作者為國際關係學院副院長