圖：要在保障零工群體權益的同時維持市場活力，社保制度需更具靈活性與包容性。

　　今次政府工作報告提出「加強靈活就業和新就業形態勞動者權益保障」，抓住了當前民生保障工作的重要一環。目前零工社保在勞動關係界定、社保制度適配性、跨區域銜接等方面仍面臨挑戰，需明晰責任、優化制度設計、增強政策包容性。

　　隨着數字經濟的快速發展，新就業形態勞動者（如外賣騎手、快遞員等）的規模不斷擴大，但這一群體勞動關係的模糊性和社會保障覆蓋不足的問題日益凸顯。

　　近期，京東宣布自3月起逐步為全職騎手繳納五險一金，並為兼職騎手提供意外險和健康險，所有社保（社會保險）成本由京東承擔。美團、餓了麼也計劃逐步為全職及穩定兼職騎手繳納社保。這一舉措不僅體現了平台對零工群體勞動權益的重視，也在一定程度上突破了傳統勞動合同模式下社保繳納的法理限制，將保障範圍擴展至零工經濟。

　　然而，上述政策的落地仍面臨諸多挑戰。2021年，人力資源社會保障部發布的《關於維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》首次提出「不完全勞動關係」概念，試圖在傳統勞動關係與民事僱傭關係之間，建立一種兼具靈活性與保障性的「中間型」用工模式。

　　這一概念不同於傳統的勞務派遣模式，而是涵蓋了更多非正規勞動關係的形式。例如，相對固定的「專送」騎手通常由第三方勞務公司（代理商）承包快遞業務，並由該公司安排騎手工作，與其簽訂勞務合同；而「眾包」騎手則直接與平台簽署合作協議，並未形成正式的勞動僱傭關係。因此，「不完全勞動關係」概念在理論上填補了制度空白，但由於其既無法完全適用《中華人民共和國勞動法》，也難以完全按照《民法典》加以規範，在社保繳納責任的界定上仍缺乏明確的法律依據，立法銜接尚未完善，社保制度的實施主體依然懸而未決。

　　兼具靈活性與保障性

　　目前，「不完全勞動關係」下的社保政策主要聚焦於引導勞動者參保、強化職業傷害保障，以及優化社保轉移接續機制，以彌補傳統社保體系的覆蓋盲區。2024年底，國家發展改革委發布的《全國統一大市場建設指引（試行）》進一步明確，全面取消就業地參保的戶籍限制，並簡化社保跨地區轉移流程。例如，在養老保險方面，參保人可通過全國統一的社保公共服務平台在線辦理轉移，繳費年限和個人賬戶可實現無縫銜接。這一政策的實施，顯著提高了靈活就業人員的參保便利性。

　　不過，現實中仍存在諸多矛盾。本人課題組於2024年底對某頭部外賣平台3萬餘名騎手的調研顯示，該群體主要由年輕（平均年齡34歲）、男性（佔比95%）、農村戶籍（佔比70%）的外來務工人員構成。儘管中國城鄉居民基本醫療保險和養老保險的參保率已超過95%，但四分之一的騎手對自身社保情況了解甚少，甚至並不關心。

　　各大平台企業已經100%覆蓋商業保險和在試點地區100%覆蓋新職業傷害社保，後者主要採取平台補貼模式，而非平台全額承擔。有平台為「專送」騎手的代理商提供五險一金繳納補貼，並要求代理商提供相關證明；對於「眾包」騎手中較穩定的「優選」、「樂跑」群體，平台則提供社保繳費補貼，但繳納主體仍為個人。相比之下，商業意外險的覆蓋範圍較廣，基本實現了平台全覆蓋。某外賣平台表示，「職業傷害險」是商業保險的有益補充，可提供更為多元的賠付方案，在一定程度上緩解了因意外傷害帶來的收入損失。

　　在現有城鄉居民醫保和養老保險已基本覆蓋大部分騎手群體，且平台普遍提供意外傷害保險的背景下，當前有平台提出進一步擴大「五險一金」覆蓋範圍的舉措，打破了既有的市場格局，也帶來了用工成本壓力。用工成本的上升可能會導致平台減少專職崗位、降低零工工資，甚至通過上調配送費轉嫁成本。

　　外賣騎手參保意願低

　　外賣行業的高流動性進一步增加了社保繳納的複雜性。調查顯示，騎手的平均留任時間僅約六個月，超過三分之一（36.43%）的騎手在平台工作不足半年，近一半（49.3%）不足一年，31.7%計劃在半年內離職。此外，六成騎手存在兼職行為，其中19.6%在其他外賣平台工作，15.4%從事製造業流水線工作，部分騎手則從事餐飲、建築等行業。在單一平台的工作時長僅佔其全部工作時間的不到一半。

　　由於收入波動大、流動性強，騎手的社保支付意願普遍較低。調研顯示，騎手的自報月收入差距顯著，高則可達1萬元（人民幣，下同）以上，低則僅2000多元。以上海的外賣騎手為例，在現行社保繳納比例下，月收入1.2萬元的騎手，扣除社保後實際到手收入可能降至7000元。調查結果顯示，若強制個人繳納社保，23.5%的騎手明確表示「不願參保」，38.9%的騎手僅願意繳納月收入的5%以下，能接受現行繳費比例的騎手不到一成。

　　當被問及最希望政府解決的問題時，近七成騎手首選「住房補貼」和「醫保」。同時騎手也希望擴大醫保報銷範圍，尤其是異地就醫直接結算的便利性。其次，超過1/2的騎手希望獲得養老保險。由於零工職業周期短，許多人擔憂「老了跑不動單子怎麼辦」。此外，1/3的騎手呼籲解決務工地的「孩子上學」問題，部分騎手因戶籍限制不得不將子女留在老家，成為「留守兒童」。

　　值得注意的是，近三成（28.8%）的騎手希望「減少對外賣平台的監管」，希望可以獲得最大程度的平台務工自主權。1/4的騎手期待政府提供「技能培訓」，幫助其轉型至更穩定的職業；另有一成多騎手希望「放鬆落戶限制」，以解決子女教育和醫療保障的長期難題。

　　保障勞動者議價能力

　　要在保障零工群體權益的同時維持市場活力，社保制度需更具靈活性與包容性。

　　首先，應進一步明確「不完全勞動關係」的社保責任主體。目前，多數專職騎手與第三方勞務公司簽約，而非直接受僱於平台。這一複雜的合作模式導致責任主體不清，亟須通過政策明確平台與外包公司的責任分工，例如要求二者共同承擔社保繳納義務，或建立聯合監管機制，避免責任推諉。

　　其次，社保模式應更加靈活，以適應零工經濟的特點。例如，可探索「非捆綁式」參保方案，允許零工按需選擇醫療、工傷等單項保險，而非強制繳納五險一金。此外，可適當降低繳費基數，優先覆蓋最迫切的保障需求，同時加速社保與戶籍脫鈎，簡化跨地區轉移接續流程。

　　再者，應借助財政補貼降低社保成本。例如，對低收入騎手提供階梯式社保補貼──月收入低於5000元者，政府或平台承擔50%個人繳費，收入高於8000元者，補貼比例降至20%。部分地區的試點已顯示，階梯式補貼可顯著提升參保意願，部分企業反饋參保率提升約30%。

　　最後，監管部門需警惕社保改革對市場競爭的影響，避免成本壓力導致平台壟斷行為，從而削弱勞動者議價能力。因此，應同步強化反壟斷監管，確保零工經濟的可持續發展與勞動者權益的動態平衡。

　　零工社保改革是數字經濟發展中的關鍵議題，儘管部分平台已邁出探索性步伐，但仍面臨諸多挑戰。唯有通過明晰責任、優化制度設計、增強政策包容性，才能真正推動社保體系的現代化，為零工群體提供可持續的保障，助力「共同富裕」目標的實現。

　　（作者為北京大學國家發展研究院副院長）