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議事論事/正確認識「人大釋法」的憲制地位\夏正林

時間:2022-11-30 04:24:30來源:大公报

  2022年11月28日,香港特區行政長官李家超發表講話,決定就能否聘請不具有本地全面執業資格的海外律師或大律師擔任危害國家安全犯罪案件辯護律師的問題,提請全國人大常委會根據香港國安法第六十五條作出解釋。此前,因香港特區法院允許涉嫌違反香港國安法的黎智英聘請英國大律師的做法,引起了社會重大分歧和爭議,因此,此次行政長官提請全國人大常委會釋法的做法是慎重的。

  能否聘請不具有本地全面執業資格的海外大律師的問題,本文不作詳細討論。值得關注的是,在提請全國人大常委會釋法這個過程中,有一些學者擔憂,全國人大常委會的「頻繁」釋法是否會侵犯香港特區法院的司法獨立,以及是否會降低全國人大常委會作為最高國家權力機關組成部分的地位;甚至,有人認為提請全國人大常委會釋法是給全國人大常委會出難題。這些意見看似有道理,其實有意無意地模糊了全國人大常委會的釋法權,顛倒了全國人大常委會行使釋法權與香港特區治理中出現重大分歧的因果關係,誤導了公眾,值得重視,需要澄清。

  首先,上述意見顛倒了全國人大常委會釋法權的行使與香港特區治理中出現重大分歧的因果關係。所謂的「頻繁」只是一種主觀臆斷,其實並不存在。全國人大常委會釋法權的行使是因為香港特區治理過程中遇到重大分歧才進行的,而不是因為全國人大常委會釋法引起香港特區治理中的重大分歧。

  回歸至今僅五次釋法

  回顧香港回歸以來的五次釋法,全國人大常委會進行釋法恰恰是因為在香港特區治理實踐中對基本法和其他全國性法律理解產生了重大分歧,影響到社會穩定的情況下才進行的,而正是全國人大常委會及時釋法,才對香港特區的社會治理起到「定海神針」的效果。

  比如1999年的「吳嘉玲案」,香港終審法院與特區政府對香港居民在內地所生的子女可否行使居港權產生重大分歧,對香港經濟社會的穩定和可持續發展影響重大。全國人大常委會進行釋法,澄清了問題,化解了香港面臨的巨大壓大。2004年,全國人大常委會就第三屆行政長官的產生辦法問題釋法,明確在基本法的框架下修改選舉條例的建議所須遵循的步驟和要求,牢牢掌握了香港政制發展的主導權。2005年則就新行政長官任期進行釋法,解決了香港特區管治中的分歧。2011年,就國家豁免權問題進行釋法;2016年,就公職人員宣誓問題進行釋法,對宣誓提供了明確的法律規範,起到良好的社會震懾效果。這些都說明,釋法對香港特區的治理都是必要且不可替代的。

  其次,上述意見模糊了釋法權是憲法與基本法賦予全國人大常委會的法定職權的性質。有些人認為,全國人大常委會「頻繁」釋法會破壞香港特區法院的司法獨立,需要對全國人大常委會釋法權和香港特區法院的司法獨立進行平衡。這種竟見具有模糊性,容易誤導公眾。

  全國人大常委會的釋法權是一項憲法和基本法規定的權力,構成香港特別行政制度重要組成部分,它並沒有破壞司法獨立,也並不存在所謂平衡的問題。根據憲法第六十七條(四)規定,全國人民代表大會常務委員會有行使解釋法律的權力。香港基本法第一百五十八條規定,「本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。」

  護港穩定的「定海神針」

  根據上述規定,全國人大常委會對在香港特區適用的包括基本法和《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》在內的全國性法律都擁有解釋權。而根據《中華人民共和國立法法》和基本法的規定,釋法權可以由全國人大常委會自行行使,也可以根據提請行使。根據《立法法》第四十六條規定,「國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會各專門委員會以及省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會可以向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋要求。」基本法第一百五十八條規定,「而該條款的解釋又影響到案件的判決,在對該案件作出不可上訴的終局判決前,應由香港特別行政區終審法院請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋。」

  因此,香港特區的相關主體可以根據上述規定提請有關主體要求全國人大常委會進行解釋。在香港回歸後的五次釋法中,有兩次就是由全國人大常委會自行行使解釋權的,三次是則根據相關主體的提請進行解釋的。實踐中,提請的主體也呈現多樣化,包括行政長官和終審法院都進行過提請解釋。而全國人大常委會釋法的效力也很清楚,比如基本法第一百五十八條規定,「如全國人民代表大會常務委員會作出解釋,香港特別行政區法院在引用該條款時,應以全國人民代表大會常務委員會的解釋為準。但在此以前作出的判決不受影響。」因此,全國人大常委會釋法並不存在「侵犯」終審法院的司法獨立的問題。

  總之,香港特區治理任重而道遠,依法治港治澳具有重要的意義,在這個過程中,全國人大常委會釋法對於香港特區治理具有「定海神針」的作用,對於保持香港社會的繁榮穩定和「一國兩制」行穩致遠具有不可替代的功能。

  華南理工大學香港研究中心執行主任

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