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法政新思/完善選舉制度決定的政治邏輯\朱國斌 章小杉

時間:2021-04-02 04:24:51來源:大公報

  2021年3月11日,全國人大通過關於完善香港特區選舉制度的決定(3.11決定),為完善香港特區的選舉制度提供方向,並授權全國人大常委會修改基本法附件一和附件二,又規定香港特區按照修訂後的附件一和附件二修改本地法律。這是繼2020年香港國安法制定之後的又一次重大政治法律舉措。

  是次人大決定揭示了近年來中央治港的兩個不同尋常的趨勢:

  一是「人大出場」。事實上,這已是香港回歸後全國人大的第二次出場。前一次人大出場是2020年5月28日,全國人大通過關於建立健全香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定(5.28決定),授權全國人大常委會制定香港國安法並將其列入基本法附件三。

  回歸以來,中央對香港特區行使管治權力,大多是通過全國人大常委會,而在最近這兩次,作為國家最高權力機關的全國人大直接出手了。眾所周知,全國人大常委會雖是全國人大的常設機關,但二者的憲制地位和憲制職權卻大有不同:全國人大是最高國家權力機關和立法機關,有權制定和修改基本法,人大決定的效力或可比肩基本法。全國人大出場作出相關決定,授權全國人大常委會制定國安法和修改基本法附件,創造了基本法之外的香港法律淵源和憲制與法理基礎。

  對憲制危機作出強力反擊

  二是重申香港特別行政區的憲制基礎。今次3.11決定指出,「根據《中華人民共和國憲法》第三十一條和第六十二條第二項、第十四項、第十六項的規定,以及《中華人民共和國香港特別行政區基本法》、《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》的有關規定,全國人民代表大會作出如下決定……」2020年5.28決定指出,「根據《中華人民共和國憲法》第三十一條和第六十二條第二項、第十四項、第十六項的規定,以及《中華人民共和國香港特別行政區基本法》的有關規定,全國人民代表大會作出如下決定……」

  兩次人大決定都將憲法依據寫得一清二楚,但未言明依據基本法哪一條。事實上,這也並非首例。2017年12月27日,全國人大常委會在「一地兩檢」決定中指出,「根據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國香港特別行政區基本法》,全國人民代表大會常務委員會決定……」在此之前,全國人大常委會對香港特區行使權力,不論釋法還是政改決定,都會指明具體的基本法依據。是故,當時有專家質疑,全國人大常委會的「一地兩檢」決定,是在基本法的框架外行使權力。(Leung Chung Hang, Sixtus v. President of Legislative Counsel [2019] 1 HKLRD 292, [2018] HKCFI 2657)時至今日,相信答案已經相當明確。

  人大決定的法理基礎尚可留待學術討論,但其政治邏輯卻十分清晰。全國人大常委會副委員長王晨在3.11決定草案的說明中強調,「反中亂港勢力和本土激進分離勢力公然鼓吹『港獨』等主張……肆無忌憚進行反中亂港活動,極力癱瘓香港特別行政區立法會運作……策劃並實施所謂『預選』,妄圖通過選舉掌控香港立法會主導權,進而奪取香港管治權……這些行為和活動,嚴重損害香港特別行政區的憲制秩序和法治秩序……必須予以堅決反對並採取有力措施防範和化解風險。」

  國務院港澳辦常務副主任張曉明在3月12日的國新辦發布會上表明,「『修例風波』演變為社會動亂,充分證明香港當前存在的主要問題是政治問題……是涉及奪權與反奪權、顛覆與反顛覆、滲透與反滲透的較量,在這個問題上,我們沒有退讓的餘地。完善選舉制度就是要運用中央依照憲法和基本法所具有的對香港特別行政區政治體制的決定權,阻斷反中亂港勢力體制內奪權的通道。」

  挑釁中央的必然結果

  如果說2003年的「大遊行」能夠換取中央的體諒和讓步,那麼在2019年「修例風波」之後,面對「攬炒」、「35+」、奪權和「顏色革命」的威脅,中央再也看不到任何退卻的理由和餘地。去年的5.28決定和今年的3.11決定,便是中央方面對潛在的憲制危機作出的強力反擊。

  或者說,人大決定是基於迫切的現實政治考量。在此,我們可以引用香港基本法委員會原主任喬曉陽去年11月17日在紀念基本法頒布30周年時所言:中央是「一忍再忍,忍無可忍,不能再忍,再忍下去就會犯歷史性錯誤」。

  毋庸諱言,在部分人看來,本次人大常委會修法可能令香港民主的前景變得黯淡,基本法允諾的行政長官與立法會「雙普選」可能遙遙無期。本地也有一些輿論可能指責中央「開倒車」和「違背承諾」。灰心之餘,他們是否也可以認真反省檢討一下,「一國兩制」走到今天,是否制度設計的本意,結局非如此不可?

  政治是可能性的藝術,何以在香港實現了最壞的可能?政治也是妥協的藝術,利害攸關各方是否善用策略,進退有序?我們看到,一邊沒有節制地挑釁中央,一邊又埋怨中央下手過重;一邊擺出拚死戰鬥的姿態,一邊又指責中央有權「用到盡」;一邊「妖魔化」執政黨,一邊又指望掌權者無限忍耐和仁慈……

  這種矛盾的「弱者思維」和「受害者心態」,對於「一國兩制」在香港的實踐沒有半點好處。

  香港城市大學法律學院教授、廣東外語外貿大學法學院講師

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