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粵港澳大灣區應「去三化」\陸劍寶

時間:2017-04-26 03:15:42來源:大公網

  特首梁振英一行日前結束粵港澳大灣區西岸五市的考察,將於九月、十月間向國務院提交粵港澳大灣區規劃的定稿。這是梁振英在卸任特首前的一項重要工作。該規劃的開展將與林鄭接下來五年的施政相交接。自三月五日李克強總理在《政府工作報告》中提出規劃粵港澳大灣區城市的構想,珠三角七市和港澳地區積極回應,紛紛開展調研和初步規劃的準備工作。粵港澳大灣區城市群建設,反映了區域協同發展的理念,因此在規劃過程中,各市(區)應慎防出現以往區域經濟發展的「九龍治水」現象,各自為政,各出其招。其中,粵港澳大灣區規劃建設的「去三化」尤為重要:一是「去邊界化」;二是「去龍頭化」;三是「去基建化」。

  去邊界化

  目前一般認為粵港澳大灣區的地理範圍包括傳統的珠三角七市和港澳兩個特別行政區。但是,灣區作為一種開放型的經濟模式,不應以嚴格的行政邊界作為範圍的劃分依據。像三藩市灣區和東京灣區等世界著名灣區,儘管範圍劃分以與港灣相鄰的地區作為重要組成部分,但並沒有嚴格的屬地限制。粵港澳大灣區的規劃亦一樣,若按照傳統的七市兩區作為劃分範圍,儘管能明確界定政策的實施範圍和未來調查統計資料的方便,但也會對周邊區域產生不公平的現象。因此,按照目前觀點的粵港澳大灣區範圍劃分可能欠缺科學性。解決方法應該是以灣區的「圈層」作為劃分方法,第一層是臨海港口連接帶,第二層是環珠江口高速公路連接帶,第三層是環珠江口城市間連接帶,第四層是環珠江口城市輻射帶。

  傳統港澳珠三角地區儘管經貿合作、民間往來一直緊密,但跨行政區之間的制度邊界一直存在。深港、珠澳之間的通關便利化儘管大大提升,但要素流動便利性依然受限。珠三角城市之間各自為政依然存在。如廣佛同城提出多年,廣州與佛山之間的橋樑收費關卡一直存在,大大增加跨區域的通勤成本。粵港澳大灣區城市群建設後,灣區內各市(區)應該逐漸實現去邊界化。除了交界處的關卡外,各地的醫療、社保、住房、教育等制度安排和政策設計亦要在更高層次上統一規劃和整合。

  去龍頭化

  粵港澳大灣區城市群建設,無可避免會出現到底誰是龍頭城市的議論。粵港澳大灣區作為國家層面的區域性整體規劃,應擯棄「龍頭」思想。儘管國外的三藩市灣區、紐約灣區和東京灣區都是以某個城市作為灣區的命名,城市實力也有大小之分,但它們卻沒有特別強調誰是龍頭城市。

  三藩市灣區的三大主要城市中,三藩市主要發展金融和商貿,聖約瑟主要發展高新科技產業,奧克蘭以高教文化體育着稱,灣區的其他小城鎮也各具特色。紐約灣區城市群(以曼哈頓地區為代表)是美國經濟核心地帶,是美國最大商業貿易中心和國際金融中心,也是世界最大的國際金融中心。該灣區亦是美國最大的生產基地,是美國經濟核心地帶,製造業產值佔全國的百分之三十。該城市群區域的各主要城市都有自己特殊的功能,都有佔優勢的產業部門,城市之間形成緊密的分工協作關係。

  東京灣區則經歷了東京核心區產業轉移的區域分工過程。機械電器、煉油等一般製造業和重工業逐漸從東京中心地區遷移至橫濱市、川崎市等城市,進而形成和發展為京濱、京葉兩大產業聚集帶。東京中心城區則強化高端服務功能,重點布局高附加值、高成長性的服務性行業、奢侈品生產和出版印刷業,成為日本最大的金融、商業、管理、政治、文化中心。

  綜觀三藩市、紐約和東京三大灣區,灣區內各城市的定位都比較清晰並形成一定範圍的功能劃分,最重要的是跨區之間要素的高度自由流動性。粵港澳大灣區的各個城市,在改革開放四十年的發展中開始形成各自的特色,產業同構程度並不高。如香港是國際性的金融、物流中心;深圳的高新技術產業形象鮮明;廣州作為全國商貿中心地位超然;澳門、珠海國際休閒旅遊中心逐漸形成;佛山、東莞、中山儘管都作為先進製造業基地,但在支柱產業上側重也不同。因此,粵港澳大灣區建設更像是一場足球比賽,只有前鋒、中衛、後衛和守門員等職能分工,各隊員通力合作,協調發展,不強調個人主義。國家則充當教練員,從宏觀上進行規劃和指導。

  去工程化

  粵港澳大灣區城市群作為國家級的區域規劃政策,各地政府必然積極回應。但粵港澳大灣區建設不是一蹴而就的事情,而是需要十年、二十年,甚至更長時間的優化發展才能基本成型。東京灣區在一九五○年代開始發展,歷經數次規劃優化升級,才形成目前的狀態。因此,粵港澳大灣區建設不是「政績工程」,而是需要每一屆地方政府官員通力合作,傳承發揚。

  與雄安新區的橫空出世一樣,粵港澳大灣區建設的利好必將帶動一場基建熱潮。粵港澳大灣區各城市以及更高層級的協調部門,一定要慎防灣區建設陷入「基建工程」和「地產熱」。粵港澳大灣區建設不是「基建工程」,跨行政區之間的交通銜接儘管重要,但這不是目標,而是工具。交通和通訊的更加便利性,是為了實現粵港澳大灣區之間各要素的自由流動。因此,粵港澳大灣區重在「軟體塑造」,而不是「硬體建設」。粵港澳大灣區的最終目標是要實現灣區的宜業、宜居、宜遊,實現灣區的開放性、協同性和可持續性,從而打造成為中國乃至全世界的著名大灣區。

  中山大學自貿區綜合研究院經濟學博士後、中山大學港粵澳發展研究院研究員

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